Într-un text publicat în Political Science[1], William W. Boyer vorbește de centralitatea acestei tranziții de la guvernare la guvernanță nu numai pentru lumea în care trăim, ci și pentru știința politicii. Obiectul acesteia din urmă, spune autorul, este conceptul de ”putere” (definită drept capacitatea de a aloca resurse) și orice instituție socială care întreține un raport cu aceasta: școala, biserica, sindicatul, firma, guvernul. Prin intermediul acestuia din urmă sunt studiate statele naționale (odată ce guvernele le organizează) și relațiile internaționale (definite ca relații între state).
Aceasta este maniera clasică de definire a științei (și a realității) politice care, după Boyer, a devenit anacronică: conceptul de putere trebuie regândit. Această regândire este impusă de realitatea macrotranziției care s-a produs către un mediu global interdependent, un sistem global fragil, vulnerabil, care include toate statele. Toate problemele au căpătat un caracter global: schmbările climatice și poluarea ne conduc către un dezastru ecologic planetar, persistența sărăciei de masă și a foametei, epuizarea resurselor energetice clasice; mortalitatea depășește natalitatea; explozia demografică și scăderea resurselor de hrană; accidentele nucleare și petroliere; efectul de seră și scăderea concentrației de ozon din atmosferă. Dar și soluțiile au devenit globale: descoperirea resurselor reînnoibile fizice și biologice, explorarea spațiului cosmic, explozia cunoașterii, accelerarea procesului de propagare și multiplicarea a informației prin intermediul inventării computerului, satelitului și internetului.
Toate acestea îl conduc pe Boyer la concluzia că vremea statului național a trecut, că acea compartimentare a lumii în națiuni, în sectoare (agricultură, energie, comerț) și pe domenii de interes uman (mediu, economie, social, politic) a început să se dizolve. Este momentul să adoptăm o viziune globală, să dezvoltăm concepte, teorii, politici și instituții care să reflecte această macrotranziție de la național la global.
Lumea a devenit o unitate. Nu mai putem despărți problemele politice de cele economice și ecologice. Multe forme de dezvoltare (ploile acide, acumularea de deșeuri toxice periculoase) distrug mediul, iar degradarea mediului subminează dezvoltarea economică. Sărăcia este o cauză și un efect major a(l) problemelor de mediu. De aceea este inutil pentru guvernul unei națiuni să încerce să rezolve o problemă de mediu globală. Este nevoie de instituții și perspective mai largi care să se concentreze pe sărăcia globală și pe inegalitatea internațională. Știința politicii trebuie, de aceea, să-și mute atenția de pe guvernare pe guvernanță.
Această schimbare reprezintă preocuparea Comisiei Mondiale pentru Mediu și Dezvoltare (WCED) a ONU care, în raportul intitulat Viitorul nostru comun (1987) consideră că ”schimbările sunt interdependente și integrate, necesitând abordări cuprinzătoare și o participare populară”. După părerea Comisiei, guvernele au devenit incapabile de a răspunde la aceste sfidări, pentru că sunt prea independente, fragmentate și au mandate prea înguste cu procese de decizie închise. Omenirea are capacitatea de a face ca dezvoltarea să devină durabilă, spune Comisia, dar este nevoie de noi instituții globale pentru ca o cooperare efectivă să gestioneze interdependența ecologică și economică.
Schimbările conceptuale
Revoluția tehnologică actuală indică multe schimbări conceptuale. Renunțarea la ”logica internă a schimbării tehnologice” și la ”mâna nevăzută care reglează piața” în favoarea introducerii unui sens social pentru dezvoltarea tehnologică și a negocierii politice pe piață. La fel, doctrinele drepturilor și responsabilităților, subliniind productivitatea, asigurarea de locuri de muncă și dreptul oricui la căutarea fericirii, echitatea rasială și de gen înlocuiesc, ca importanță, valorile statului bunăstării sociale, securitatea socială, politica de locuințe și compensarea șomajului.
Pînă acum, orice nouă problemă avea drept răspuns crearea unei agenții guvernamentale care să caute soluții. O asemenea abordare nu mai este suficientă. Instituțiile nonguvernamentale (ONG) îndeplinesc tot mai mult funcții publice. Ele participă la ceea ce se numește ”guvernanță”. Pe viitor, vom avea tot mai multă guvernanță și tot mai puțină guvernare. Prin guvernanță, Boyer înțelege ”acțiunea de guvernare plus interacțiunile ei cu partenerii nonguvernamentali în procesul de guvernare – în relația lor colectivă cu economia și politicile publice.”[2]
Imperativele revoluției tehnologice include o guvernanță tot mai strânsă între guvern și instituțiile nonguvernamentale și înlocuirea vechilor valori sociale și a puterii sociale asociate cu proprietatea, sănătatea, producția și industria, cu noi valori asociate cu cunoașterea, educația și intelectul. Dacă figurile dominante ale trecutului au fost politicienii, oamenii de afaceri, industriașii și bancherii, noii lideri sunt oamenii de știință, matematicienii, economiștii și inginerii noilor tehnologii computerizate.
În SUA, se asistă la ceea ce Don K. Price numește ”difuziunea suveranității” prin care înțelege difuziunea autorității centrale care s-a produs în urma fuziunii dintre puterea economică și cea politică. Mulți înalți funcționari de stat se văd pe ei înșiși mai curând ca fiind oameni de știință, ingineri sau alți specialiști de profesie decât ca funcționari ai administrației, chiar dacă ei realizează în principal sarcini executive sau manageriale. Mulți dintre ei provin din mediul extraguvernamental (academic, de afaceri, presă etc) și circulă frecvent în ambele direcții. Loialitățile acestora sunt, de aceea, mai puțin față de instituțiile guvernamentale în care lucrează temporar, cât față de profesiile și programele pe care le desfășoară. Revoluția tehnologică a cuplat astfel sectoarele privat și public.
Majoritatea schimbărilor de la sfârșitul secolului al XX-lea, privatizarea, piața liberă, ajustările structurale, descentralizarea, restructurarea, dereglementarea, dezvoltarea durabilă, participarea trebuie văzute în acest context ca o dispariție a fragmentărilor care îngustau aplicabilitatea proceselor de guvernare. Este momentul, consideră Boyer, ca formularea și implementarea politicilor publice să fie preluată de instituțiile nonguvernamentale. Frontierele ideologice și naționale sunt depășite de știința internațională și tehnologiile globale, conceptele de suveranitate națională, cetățenie națională lasă loc conceptelor de sat global și de moștenire comună a omenirii.
Declinul statului național
Anthony Benn consideră că statul național va dispărea deoarece nu-și mai poate apăra cetățenii împotriva asaltului nuclear extern sau chiar împotriva dezordinilor interne produse de nevoia cetățenilor de dezvoltare economică sau de libertate. De aceea, conchide el, statul național renunță la cele două prerogative fundamentale: securitatea națională și liniștea domestică.[3]
Daniel Bell prezice erodarea statului național datorită inadecvărilor sale pentru sarcinile actuale: ”Statul național a devenit prea mic pentru marile probleme ale vieții și prea mare pentru micile probleme”. El identifică 4 probleme structurale ale viitorului care depășesc capacitățile guvernelor sau ale statelor naționale: ”dubla legătură a economiilor avansate”, ”datoria și protecționismul”, ”valul demografic” și ”disparitatea dintre națiunile sărace și cele bogate”. Aceste probleme au consideră Bell ”un potențial înspăimântător de dezordine națională și violență internațională”.[4]
Corporațiile multinaționale
Dwight Waldo dă o altă dimensiune discuției: numărul (și puterea) tot mai mare de organizații transnaționale și multinaționale: economice, educaționale, culturale, profesionale, științifice și tehnologice. Mai mult de 6000 de organizații internaționale. Corporațiile sunt printre cele mai semnificative și puternice, multe din ele depășind, ca venit și chiar demografic, unele din țările membre ONU. Activitatea acestora depășește ca amploare pe cea a guvernelor naționale; ele se bucură de libertate, autonomie și chiar ”anarhie” tocmai pentru că nu se supun vreunei autorități de orice fel. Studierea corporațiilor multinaționale, ca instituții care exercită o putere extraordinară asupra societății, trebuie să devină obiectul studiului științei politice. Multinaționalele sunt actorii principali ai economiei mondiale și ai revoluției tehnologice actuale. Ele ocupă, deci, locul central în ansamblul schimbărilor macrotranziției actuale. Sensul și dinamica acestei tranziții depind de sensul și dinamica politicilor adoptate de aceste corporații. Ele nu trebuie să interfereze cu cele ale organismelor politice și economice globale.[5]
Trebuie să subliniem, conchide Boyer, că multe dintre instituțiile și forțele relevante sunt atât locale cât și internaționale și că ele afectează atât pe săracii din țările subdezvoltate cât și pe cei din țările bogate. Noua știință politică trebuie să fie conectată cu fenomene care sunt atât locale (nivel micro) cât și globale (nivel macro), subnaționale, naționale și transnaționale.
Guvernanța
Nu există un consens terminologic asupra semnificației conceptului de “guvernanță”[6]: acesta vine fie din domeniul politicii comparate, fie din sfera teoriei relațiilor internaționale și desemnează forme de guvernare alternative atât la statul unic (modelul “Westminster”, caracterizat prin suveranitatea Parlamentului, puteri decizionale acordate Guvernului și răspundere ministerială directă), care nu mai corespunde dinamicii și complexității societății de tip global, cu nuclee de influență interorganizaționale și interactive, suprastatale sau transnaționale, cât și la modelul tradițional al democrației reprezentative.
O primă distincție care trebuie făcută este aceea dintre guvern cu acțiunea sa, guvernarea, și guvernanță. Dacă Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea și legitimitatea de a acționa asupra cetățenilor prin cele trei mari puteri – legislativă, executivă si judiciară – și prin instituții care concentrează puterea și aplică deciziile, în esentă, referindu-se la instituțiile oficiale ale statului iar guvernarea la intervenția centrală bazată pe autoritate și căreia, în procesul elaborării politicilor, i se potrivește modelul deciziei raționale și comprehensive, în schimb, guvernanța este o “altfel de guvernare”, o alternativă la acțiunea guvernamentală, care vizează (re)distribuirea puterii în spațiul public printr-o (re)negociere a autorității și o abordare incrementală a deciziei în rețele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autorități publice – societate civilă).
Negocierea colectivă a deciziei fundamentează o nouă perspectivă asupra puterii, o dispersare a autorității publice prin rețele interactive și se bazează pe un set de principii politice postmoderne: gestionarea acțiunii colective fără intervenția obligatorie a statului, implicarea instituțiilor sș a actorilor care nu aparțin sferei guvernului, implicarea rețelelor de actori autohtoni, mai ales a societății civile, a mediului de afaceri și a beneficiarilor (“stakeholders”), precum și acțiunea comunicativă a acestora.
Prima și cea mai importantă consecință a noii perspective asupra procesului politic de soluționare a problemelor cetățenilor este pasul către o democrație participativă, fundamentată la nivelul U.E. de introducerea Articolului 47 din Tratatul Constituțional, intitulat “Principiul democrației participative” și care stipulează posibilitatea cetățenilor și a asociațiilor reprezentative de a-și face cunoscute opiniile și de a face schimb de opinii în mod public, în toate domeniile de acțiune ale Uniunii, menținerea unui dialog deschis, transparent și constant al instituțiilor Uniunii cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă, ample consultări ale Comisiei cu părțile interesate și posibilitatea ca, la inițiativa a cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii, resortisanți ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia să poată fi invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, o propunere corespunzătoare asupra unor chestiuni pentru care acești cetățeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea în aplicare a Constituției.
Participarea cetățenilor la procesul decizional presupune deschiderea procesului de elaborare a politicilor la orice fel de schimbări în sfera intereselor și a preferințelor actorilor, acceptarea deliberării și a persuasiunii ca modalități de configurare discursivă a opiniei și a voinței acestora și reorientează legitimitatea deciziei dinspre modelele democrației majoritare sau parlamentare, către formele democrației deliberative. Aceasta modifică radical perspectiva asupra voinței predeterminate a indivizilor ca sursă a legitimității, comuna teoriilor liberale și, în general, celor democratice, considerând că “procesul formării voințelor este cel care conferă legitimitate rezultatului, nu suma voințelor deja formate” (Manin 1987: 351).
În acest sens, asocierea democratică bazată pe o deliberare publică, în sfera opțiunilor colective, a unor cetățeni egali și liberi (Cohen 1989), configurează un concept discursiv al democrației deliberative, pe care J. Habermas (1990; 2005) îl consideră baza unei teorii normative a democrației. Conceptul discursiv de democrație este o formă a comunicării publice politice care trebuie să se opună “clientelizării cetățenilor” și conformismului nepolitic al acestora, cetățeniei pasive, prin stimularea participării active și (auto)reflexive a cetățenilor la procesul decizional, mai ales în condițiile democrațiilor de masă social-statale care înstrăinează cetățenii de procesul politic, aceștia nemaifiind interesați în mod activ de obținerea garanțiilor publice ale statului.
Pe de altă parte, dintr-o perspectivă funcțională, procesul deliberativ ar putea crește eficiența actului de guvernare prin așezarea la masa negocierilor a actorilor non-statali, organizații non-guvernamentale, rețele și comunități de elaborare a politicilor, și schimbarea rolului statului prin reconfigurarea granițelor dintre sectoarele public, privat și voluntar. Problema care rămâne deschisă dezbaterii este, însă, în ce măsură actorii implicați în procesul deliberativ pot fi considerați reprezentativi pentru interesele politice ale cetățenilor, atâta vreme cât ei nu au fost investiți prin vot (Dahl 1999), ci se legitimează fie prin nivelul optim al expertizei în domeniu (spre exemplu, rețelele de politici), fie prin angajamentul voluntar în acea zonă a sferei publice funcționând politic, care este, după definiția lui Habermas (1990), societatea civilă. Reprezentativitatea unei organizații nonguvernamentale a fost, în general, asociată cu capacitatea acesteia de a permite membrilor săi să-și exprime în mod colectiv interesele economice și politice, fiind asigurată, în interior, de mecanisme care facilitează participarea activă, efectivă, substanțială și benevolă atât a membrilor ei, cât și a beneficiarilor, la procesul decizional.
Pollack și Wallace (2006) argumentează necesitatea unei “perspective de guvernanță” la nivelul Uniunii Europene, mai ales datorită caracterului non-ierarhic sau “de rețea” al elaborării politicilor, implicând actori subnaționali, naționali și supranaționali, precum și o preocupare normativă cu privire la “deficitul democratic” din U.E., în sensul potențialului Uniunii de a fi o democrație deliberativă.
Problema guvernării trebuie gândită în contextul formulării Scopurilor de Dezvoltare ale Mileniului. În septembrie 200o, cele 189 de state membre ale ONU au adoptat Declarația ONU a Mileniului, care include 8 MDG. Multe dintre aceste scopuri se referă la acțiuni pe care statele sărace trebuie să le ia pentru eradicarea sărăciei; ultimul punct se referă la contribuțiile necesare din partea statelor bogate pentru a sprijini aceste eforturi ale țărilor în curs de dezvoltare.
Scopurile de Dezvoltare ale Mileniului (MDG)
- Eradicarea sărăciei și foametei extreme. Țintă pentru 2015: reducerea la jumătate a numărului celor care trăiesc cu mai puțin de 1 dolar/zi și a numărului celor care suferă de foame.
- Realizarea unei educații primare universale. Ținta pentru 2015: toți copiii să aibă acces la învățământul primar.
- Promovarea egalității între sexe și promovarea femeii. Ținta pentru 2005: eliminarea diferențelor dintre sexe în educația primară și secundară. Ținta pentru 2015: eliminarea diferențelor dintre sexe la toate nivelele.
- Reducerea mortalității infantile. Ținta pentru 2015: reducerea cu 2/3 a mortalității copiilor sub cinci ani.
- Îmbunătățirea asistenței acordate mamelor. Ținta pentru 2015: Reducerea cu 2/3 a ratei mortalității la naștere a mamelor.
- Combaterea HIV/AIDS, a malariei și a altor maladii. Ținta pentru 2015: stoparea și reducerea răspândirii virsului HIV și a incidenței malariei și a altor maladii majore.
- Asigurarea sustenabilității mediului. Ținta generală: integrarea principiilor de dezvoltare durabilă în politicilor și programele locale și stoparea irosirii resurselor de mediu. Ținta pentru 2015: reducerea la ½ a numărului celor care nu au acces la apă potabilă. Ținta pentru 2020: realizarea unei îmbunătățiri semnificative a vieților a cel puțin 100 de milioane de locuitori în condiții improprii.
- Dezvoltarea unui parteneriat global pentru dezvoltare. Ținte:
- Dezvoltarea în continuarea a unui comerț deschis și a unui sistem financiar care să includă o orientare clară către buna guvernanță, dezvoltare și reducerea sărăciei – pe plan național și internațional.
- Satisfacerea nevoilor speciale ale țărilor mai puțin dezvoltate și a nevoilor speciale ale statelor izolate și de pe insule mici.
- Rezolvarea rezonabilă a problemei datoriilor țărilor în curs de dezvoltare.
- În cooperare cu companiile farmaceutice, asigurarea accesului țărilor în curs de dezvoltarea la medicamentele esențiale.
- În cooperare cu sectorul privat, asigurarea accesului la beneficiile noilor tehnologii, îndeosebi la tehnologiile de informație și comunicare.
[1] Political Science and the 21st Century:From Government to Governance, PS: Political Science and Politics, Vol. 23, No. 1 (Mar., 1990), pp. 50-54
[2] Op.cit., p.51.
[3] Benn, Anthony Wedgwood. Dec. 1971. The Impact of Technology on the Structure of Government. Bulletin of Atomic Scientists, Vol. 27, pp. 23-26. (citat de Boyer, op.cit., p.54)
[4] Bell, Daniel. Summer 1977. The Future World Disorder: The Structural Context of Crises. Foreign Policy, Vol. 27, pp. 109-135. (citat de Boyer, op.cit., p.54)
[5] Semnificația invitării lui Bill Gates (Microsoft) la întrunirea Grupului G7.
[6] . Termenul este un anglicism, sinonim al ”guvernării”. Recent însă, el a fost introdus adoptat în alte limbi pentru a desemna o formă de guvernare nouă, bazată pe o paradigmă care include fenomene noi specifice secolului XXI: democrația directă, globalizarea, transnaționalismul, revoluția tehnologică.