Termenul de ”guvernanță” nu este folosit, de obicei, singur ci în cadrul unor sitagme, cele mai frecvente fiind cele de ”bună guvernanță” și ”guvernanță multinivelară”. Ne vom ocupa, în principal, de acestea două pentru că ele exprimă atât esența noutății aduse de guvernanță cât și interesul pe care-l prezintă aceasta pentru problema dezvoltării internaționale. Buna guvernanță a și fost asociat frecvent cu studiile de dezvoltare, în vreme ce guvernanța multinivelară s-a născut în legătură cu studiile consacrate edificării Uniunii Europene.
Preocuparea față de buna guvenanță poate fi determinată istoric de publicarea în 1989 a raportului Băncii Mondiale, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, în care sintagma este introdusă și folosită. Cu toate acestea sensul de utilizaere este diferit de cel actual, autorii raportului vorbind despre faptul că ”democrația reprezintă cadrul politic necesar pentru o dezvoltare economică de succes” și în care ”reaua guvernanță echivalează cu intervenția statului, buna guvernanță cu democrația și liberalismul economic”. În Programul de Dezvoltare al ONU, această viziune este exprimată astfel: ”Buna guvernanță este participativă, transparentă și controlabilă (accountable) – prioritățile ei sociale, politice și economice sunt obținute prin consens și cei mai săraci și vulnerabili pot să se pronunțe în probleme care le afectează bunăstarea și în alocarea resurselor de dezvoltare. Reaua guvernanță, impregnată de incompetență, corupție și proastă administrare, are efectul opus.”
Buna guvernanță are, evident, un caracter normativ și prescriptiv. Guvernanța multinivelară are un caracter mai descriptiv, ea atrage atenția la diversele probleme cu care se confruntă capacitatea liderilor politici de a ”dirija proactiv societatea în sens tradițional”. Ea ”apare ca un instrument de coordonare în sistemele instituționale în care comanda ierarhică și mecanismele de control au fost relaxate sau abolite. Ea se bazează mai curând pe negociere decât pe subordonare și pe mobilizarea public-privată mai curând decât pe specificitatea sectorului public”.
Buna guvernanță apare, în mare măsură, drept o specificare, chiar una destul de îngustă, a bunei guvernări sau chiar drept scopul guvernării și al politicii economice neoliberale. Opoziția față de guvernare nu este punctul forte al conceptului. Utilizatorii conceptului de guvernare multinivelară, pe de altă parte, caută să deosebească guvernanța de guvernare, unde guvernarea se referă în special la statul național sau, mai generic, la structurile ierarhice, centralizate și administrative ale sectorului public, opuse celor negociate, fragmentate și public-private.
Conceptul de guvernanță multinivelară ridică multiple întrebări despre importanța statelor naționale și a guvernelor centrale și concentrează atenția pe alte nivele și pe alți actori, inclusiv actorii nestatali, ca și pe multiplele căi în care funcțiile de guvernare pot fi asumate de instanțe diferite de guvernul central. Guvernarea începe să fie organizată de jurisdicții multiple și nu mai poate fi înțeleasă ca fiind monopolul statului centralizat. Conceptul de guvernanță multinivelară caută să explice ”dispersia autorității guvernamentale centrale atât pe verticală, către actori localizați la alte nivele teritoriale, cât și pe orizontală, către actori nestatali”[1]. Alături de statele naționale, instituțiile centrale ale Uniunii europene ca Comisia Europeană, Parlamentul European și Curtea Europeană au constituit un nivel supranațional, încurajând în același timp dezvoltarea unui nivel regional subnațional, în special în țările cu o tradiție redusă în guvernarea regională. Acesta este un sistem multinivelar dar nonierarhic, conceptul subliniind mai curând suprapunerea unor jurisdicții multiple.
Al doilea motiv pentru interesul manifestat față de guvernanța mutinivelară este răspândirea nemulțumirii contemporane față de calitatea guvernării din statele naționale existente, combinată cu o explozie a noilor forme de guvernare, proliferarea de noi seturi de reguli și mecanisme de conducere pentru realizarea rezultatelor dorite de cetățeni. Aceste mecanisme de conducere reflectă atât declinul monopolului statului centralizat cât și despărțirea tot mai mare a aspectelor teritoriale și funcționale ale statului de statul național centralizat, fie la nivel subnațional, fie supranațional. Acest sens de politică care scapă de controlul statelor naționale și este localizată în alte instanțe și instituții, caracterizează noțiunea de guvernanță multinivelară.[2]
Există și alte denumiri care caută să surprindă acest aspect nou în exercitarea guvernării, cum ar fi guvernare multilaterală, guvernare policentrică, guvernare perspectivală, FOCJ (jurisdicții funcționale, suprapuse, în competiție), frag-megrare (frag-megration) și SOA (sferele de autoritate). Toate aceste denumiri au fost folosite pentru a surprinde aceste dezvoltări. Toate au, dincolo de diferențe, un sens comun, acela de a explica dispersia autorității guvernamentale centrale atât pe verticală cât și pe orizontală.
Hooghe și Marks disting două viziuni opuse despre guvernanța multinivelară, tipul I și tipul II de GM. Tipul I este ecoul gândirii federaliste, care concepe dispersia autorității ca fiind limitată la ”un număr determinat de frontiere jurisdicționale distincte pe un număr limitat de nivele”. În această viziune, autoritatea este relativ stabilă și analiza este concentrată pe guvernele individuale mai curând decât pe politicile specifice. GM de tipul II asigură o viziune despre guvernanță care este ”complexă, fluidă, mixtură de nenumărate jurisdicții suprapuse”. Aici, jurisdicțiile tind să se adapteze la cerințele schimbărilor guvernanței. Examinarea politicilor specifice asigură o cale de explorare a variațiilor din operarea GM și validitatea ei ca model analitic. James Rosenau a examinat problema dacă GM poate servi drept ”mecanism principal” de dirijare a tensiunilor de ”fragmegrare” întro direcție constructivă. Prin fragmegrare, cuvânt obținut printro contracție între ”fragmentare” și ”integrare”, se înțeleg ”forțele diverse și contradictorii care se manifestă în ciocnirea dintre globalizare, centralizare și integrare pe de o parte, și localizare, descentralizare și fragmentare, pe de alta”[3] Acest proces de fragmegrare este considerat responsabil de proliferarea noilor forme de guvernare. Pentru Rosenau, guvernanța constă din ”sisteme de reguli”; acestea sunt ”mecanisme de dirijare prin intermediul cărora autoritatea se exercită pentru a permite guvernatului să se îndrepte către țelurile propuse”. Sistemele de reguli au autoritate prin intermediul unui întreg spectru de mijloace formale și informale. Mijloacele formale includ constituțiile și legile, în timp ce procesele produse în mod informal pot fi privite ca având o anumită autoritate datorită practicării lor chiar dacă nu sunt însoțite de o sancțiune legală sau constituțională. Ambele sisteme de reguli, formale și informale reprezintă ”sferele de autoritate” (SOA) care ”definesc nivelul capacității lor de a produce ascultare din partea persoanelor pentru care au fost produse aceste directive”. ”Obediența este cheia determinării prezenței unui SOA”. Rosenau sugerează că politica poate fi conceptualizată ca fiind guvernată cu ajutorul unui ”sistem bifurcat”, unul în care statele și executivele sale naționale au dominat evenimentele și altul, un ”sistem multicentric” care conține o arie diversă de colectivități care au apărut ca surse rivale de autoritate autorității statului. Aceste surse rivale pot concura și coopera cu statul în acest sistem multicentric. Rosenau consideră că SOA este un concept mai potrivit decât cel de GM.
Pentru Peters și Pierre, GM este atât un concept analitic cât și un sistem adoptat de factorii de decizie pentru capacitatea lui de a răspunde cerințelor guvernării complexe ale epocii moderne. Ei consideră GM drept un ”pariu faustic” în care ”valorile centrale ale guvernării democratice sunt comercializate pentru acomodare, consens și eficiență în guvernare”[4]
[1] Ian Bache, Matthew Flinders (editori), Multi-level Governance, O.U.P., 2004, p.3.
[2] Op.cit., p.4.
[3] . op.cit., p. 34.
[4] .idem, p. 85.