Parnab Bardhan[1] consideră că descentralizarea a devenit cuvântul de ordine în privința guvernanței. Discuțiile iscate de subsidiaritate și devoluție în Uniunea europeană și SUA, politicile din ultimii 20 de ani din America latină, Africa și Asia. Banca Mondială o consideră o reformă importantă a procesului de guvernare încă din anul 1999. India și China au privit descentralizarea drept un cadru instituțional major pentru fenomenul creșterii industriale. Statul centralizat a pierdut mult din legitimitate și descentralizarea apare ca fiind o promisiune de mari beneficii. Se sugerează că este o cale de reducere a rolului statului în general, prin fragmentarea autorității centrale și introducerea unei competiții interguvernamentale mai mari ca și a unui echilibru mai mare între diferitele instituții ale statului. Este o cale care face guvernarea mai receptivă și mai eficientă. Schimbările tehnologice devin mai ușor de realizat: de exemplu, asigurarea servicilor publice (electricitatea și aprovizionarea cu apă) este mai ușor de făcut pe unități teritoriale mai mici și nivele mai coborâte de guvernare dobândesc o capacitate mai mare de a realiza anumite sarcini. Întro lume de conflicte etnice și de mișcări separatiste, descentralizarea este o cale de a elibera tensiunile sociale și politice și de a asigura autonomia politică și culturală.
Există o întreagă literatură care promovează descentralizarea drept soluția majorității problemelor cu care se confruntă societatea actuală. Ea nu are o omogenitate ideologică, totuși: întâlnim economiști noeliberali care subliniază beneficiile reducerii puterii de control a statului supradimensionat și prădător. Pentru unele organizații intenaționale care promovează ajustarea structurală și reforma tranzițională, descentralizarea a fost folosită ca sinonim pentru privatizare; la fel, în literatura macroeconomiei, un sistem informațional descentralizat de decizii individuale coordonate de un mecanism de preț este preferabil unui sistem de comandă și de planificare centralizată. Chiar și cei care sunt convinși de inevitabilitatea creizelor de piață s-au întors, pentru rezolvarea lor, către guvernele locale, unde costurile sunt relativ coborâte și problemele de informare care contribuie la eșecul politicilor guvernamentale sunt mai puțin importante. La aceștia s-au alăturat gânditori din arii diferite: postmoderni, multiculturaliști, activiști ai conservării mediului și suporteri ai cauzei grupurilor indigene și ai revoluției tehnologice, autorul numind acest grup eterogen ”anarho-comunitarieni” și definindu-i drept critici ai economiei de piață și ai statului centralizat și adepți ai autoguvernării comunităților locale.
Această diversitate face ca termenul de descentralizare să capete sensuri diferite. Autorul se referă la descentralizarea din țările în curs de dezvoltare și în tranziție care constă în devoluția puterii politice de luare a deciziei la nivel local, al comunităților locale. În țările cu o lungă istorie a controlului centralizat – Rusia, China sau India – se înțelege prin descentralizare dispersarea anumitor responsabilități de la nivel regional la nivelul local de implementare a unui anumit proiect. De aceea, autorul distinge 3 tipuri de descentralizare:
a) politică - cu sensul de devoluție a puterii politice de luare a deciziilor; b) administrativă - delegarea administrativă a funcțiilor de la guvernul central la ramurile locale; c) fiscală- federalismul fiscal: autoritățile locale primesc dreptul de a avea propria politică fiscală.
Vom examina ultimul tip de descentralizare, din rațiunile următoare: 1. spre deosebire de primele două care pot intra în conflict cu un anumit statu quo, autonomia fiscală nu pune în discuție raporturi politice, etnice, culturale, economice, sociale etc. 2. adoptarea descentralizării fiscale este un mecanism (relativ, în raport cu celelalte două) simplu de introdus și aplicat și cu consecințe imediate, ușor de evaluat.
Descentralizarea fiscală
Modelul propus de Tiebout[2] a fost aplicat cu succes de țări ca Argentina, Brazilia, Columbia, Africa de Sud, India și China; el presupune că guvernele locale oferă politici fiscale diferite și că indivizii dispun de mobilitate pentru a opta între acestea. Modelul are mai multe presupoziții tacite, implicite, importante mai ales pentru țările sărace. Aceste presupoziții trebuie explicitate și examinate critic, pentru că multe dintre ele nu sunt realizate sau nu conduc la rezultatele scontate:
- mobilitatea populației: cetățenii ”votează cu picioarele” ca răspuns la performanța politicilor publice diferite – fapt ce permite guvernelor să depășească problema cunoașterii preferințelor cetățenilor în privința bunurilor publice, problemă insolubilă pentru țările sărace. În orice caz, multe dintre bunurile publice în discuție sunt specifice comunității și locului și astfel, nonrezidenții sunt excluși. Comunitățile rurale din țările sărace sunt de tipul ”face-to-face”, iar normele sociale disting foarte net între ”membri” și ”străini”, în special atunci când este vorba de servicii ale comunității.
- informația și sistemele de control (accounting) și mecanismele de monitorizare a birocrației din administrația publică sunt mult mai slabe în țările cu venituri mici. În literatura despre descentralizare și federalismul fiscal, atenția este concentrată pe alocarea fondurilor și se presupune în mod implicit că fondurile alocate ajung automat la beneficiarii lor. Această supoziție trebuie să fie drastic evaluată în țările în curs de dezvoltare, unde atenția trebuie concentrată pe instrumentele și instituțiile de combatere a corupției birocratice și astfel eficiența diferită a acestor mecanisme în cazul centralizării și al descentralizării devine importantă.
- chiar și în puținele țări în curs de dezvoltare cu regimuri democratice, instituțiile democrației locale și mecanismele de verificare politică (political accountability) sunt evident slabe. De aceea, orice discuție despre efectuarea de servicii publice trebuie corelată cu problemele de acaparare a guvernării la diferite nivele de către grupuri de elită, mult mai serioase decât este cazul în literatura occidentală a descentralizării.
- pentru țările în curs de dezvoltare, problema sărăciei și cea a luptei împotriva foametei sunt probleme mai importante decât eficiența alocării resurselor la nivel local. În țările în curs de dezvoltare, guvernele centrale pot elabora politici mai eficace în acest scop decât autoritățile locale, în timp ce pentru țările dezvoltate atenția este concentrată pe restrângerea puterii guvernului central. Federalismul poate fi văzut, în unele cazuri, omogene, drept o soluție mai eficientă, superioară, decât statul centralizat (SUA, de exemplu), dar în altele – unde avem de-a face cu subunități statale heterogene[3] - este mai curând o formă de compromis – un rău mai mic – (Belgia, India, Spania). În acestea din urmă, aceste presiuni redistributive care conduc uneori la descentralizare fiscală pot provoca probleme de stabilizare macroeconomică, cum s-a întâmplat în Africa de Sud, Brazilia și Argentina. Pe de altă parte, guvernarea centrală nu este întotdeauna neproductivă și inflaționară, cum presupune literatura descentralizării; în fine, unele redistribuiri către grupuri sau regiuni dezavantajate – în forma unor servicii descentralizate de sănătate, educație sau de infrastructură – nu trebuie să afecteze eficiența și pot chiar îmbunătăți potențialul pentru investiție productivă, inovație și dezvoltarea a resurselor umane din comunitățile care au fost multă vreme ignorate de elită sau de guvernul central.
- literatura federalismului fiscal presupune de obicei că nivelele mai coborâte de guvernare colectează taxele și cheltuiesc fondurile, așa încât putem clasifica localitățile în categorii: taxe reduse/servicii ieftine sau taxe mari/servicii scumpe. În multe țări, sursele mult mai elastice (și progresive) de taxe sunt corelate cu veniturile guvernului central și există o tendință către o balanță fiscală verticală. Venitul este, evident, concentrat geografic, atât datorită economiilor de aglomerare cât și datorită facilităților de infrastructură și de resurse naturale. Astfel, anumite zone locale vor reuși mult mai ușor să-și crească veniturile din taxe decât altele. În plus, există limite ale competiției interregionale în privința taxelor. În multe țări cu venituri scăzute, problemele de descentralizare discutate sunt cele despre asigurarea colectării centralizate a veniturilor de la nivelele inferioare ale guvernării mai curând decât extinderea puterii de colectare a taxelor către acestea. Atenția este concentrată pe sarcinile bugetare, neînsoțite de nicio devoluție financiară semnificativă.
- literatura descentralizării presupune de obicei că diferitele nivele ale guvernării au toate nivele asemănătoare de capacitate tehnică și administrativă. Această supoziție este discutabilă pentru toate țările. Așa cum concentrările economice atrag personalul calificat, birocrațiile centrale atrag personalul mai competent. Problema este deosebit de gravă în cazul țărilor în curs de dezvoltare, unde calificarea personalului din birocrațiile locale – în special cel care se ocupă de control și evidență - este foarte coborâtă. Chiar și personalul cu pregătire tehnică și profesională suferă de pe urma dezavantajelor izolării, lipsei de instrucție și a interacțiunii slabe cu alți profesioniști. Asimetria informațională acționează în ambele sensuri: guvernul central nu știe ce să facă; guvernul local nu știe cum să facă. Desigur, competențele diferă de la un serviciu public la altul: colectarea gunoiului sau curățarea străzilor nu necesită o expertiză sofisticată, dar producția și transportul de energie, aprovizionarea cu apă și sănătatea publică da. Descentralizarea la nivel local va fi mai eficientă în primul caz decât în al doilea.
Este foarte plauzibil să susținem că în materie de prestare de servicii ca și în dezvoltarea locală a afacerilor, drepturile de control în structurile de guvernare ar trebui atribuite celor care au informația adaptată și instrumentele și în același timp pot să-și asume responsabilitatea pentru consecințele (economice și politice) ale deciziilor lor. În multe situații, este nevoie de o devoluție mai mare a puterii către autoritățile și comunitățile locale. Dar nu trebuie uitat faptul că în multe țări structurile locale de control sunt slabe, iar guvernele locale sunt la discreția elitelor locale ale puterii care pot provoca frustrări mari în realizarea scopului de a asigura serviciile publice către marea masă a cetățenilor. Aceasta înseamnă că, descentralizarea, pentru a fi eficientă, trebuie să fie însoțită de eforturi serioase pentru a schimba structurile existente ale puterii din cadrul comunităților și îmbunătățirea oportunităților pentru participare și exprimare și angajament pentru cei dezavantajați sau ignorați de procesul politic. În fond, logica descentralizării nu constă numai în slăbirea autorității centrale, nici în favorizarea elitelor locale în raport cu autoritatea centrală, ci în a face ca guvernanța la nivel local să fie mai promptă la nevoile majorității populației. Pentru a realiza asta statul, departe de a se retrage întrun rol minimal asumat de liberalismul clasic, poate uneori să joace anumite roluri active: facilitatea (fie și numai ca un catalizator) a mobilizării populației în dezvoltarea locală participativă; neutralizarea puterii oligarhiei locale; asigurarea sprijinului financiar suplimentar pentru proiecte locale; furnizarea de servicii tehnice și profesionale pentru edificarea de capacități locale; controlul pentru asigurarea standardelor de calitate ale serviciilor, evaluare și auditul; investiții în infrastructura de amploare; asigurarea unei coordonări în realizarea unor proiecte care implică mai multe comunități locale.
În concluzie, separarea descentralizării de cauzele ei politice și economice poate conduce la transformarea ei întrun fel de panaceu la orice problemă economică și socială, care, în loc să furnizeze soluții, să producă (sau să agraveze) noi probleme.
[1] Decentralization of Governance and Development, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 16, No. 4 (Autumn, 2002), pp. 185-205
[2] Tiebout, Charles M. 1956. "A Pure Theory of Local Expenditures." Journal of Political Economy. 64:5, pp. 416-24.
[3] .democrații multietnice de regulă, vezi exemplele.