Administrație publică

Puţine atitudini par mai corecte decât aceea de a susţine că sectorul public este prea mare. La noi în ţară, ea s-a transpus în politicile de privatizare (atât cât s-a făcut) a imensului sector de stat în economie. Dar în multe ţări acelaşi sentiment a prevalat în ultimele două decenii. În Statele Unite ale Americii, în Marea Britanie şi în Germania, administraţii precum cele ale lui R. Reagan şi G. Bush; M. Thatcher şi J. Major; H. Kohl au făcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernării în viaţa de zi cu zi ale cetăţenilor. Să ne uităm la următorul tabel, în care sunt cuprinse cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ţări. (Mărimea acestor cheltuieli este o bună măsură sintetică a mărimii sectorului public dintr-o ţară.)

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

            Cum se vede, în pofida eforturilor unor administraţii din ţările dezvoltate, ceea ce s-a reuşit a fost nu o reduce radicală, ci o stopare a tendinţei de creştere a cheltuielilor publice ca procent din produsul intern brut; procent care continuă să rămână însă foarte ridicat. Observăm, de asemenea, că în ţările mai puţin dezvoltate cheltuielile publice au crescut mai repede, ajungând în anii '90 la un nivel comparabil cu cel din ţările  dezvoltate. Aceasta pentru că în astfel de ţări guvernarea a avut un rol deosebit de important ca sursă a creşterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaţie nu numai funcţionarea instituţiilor statului, apărare şi protejarea cetăţenilor, dar şi dezvoltarea învăţământului, a asistenţei sanitare şi, de asemenea, proiecte economice precum autostrăzi, căi ferate, aeroporturi.

Această creştere uriaşă a sectorului public în perioada contemporană se poate explica apelând la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):

1. Programele de asistenţă. În perioade în care economia prospera, guvernele au aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurări de sănătate, de subsidii pentru construcţiile de locuinţe; diverse categorii de angajaţi au primit avantaje exprimate în sporuri de salarii, reduceri ale vârstei de pensionare etc. Odată obţinute, avantajele pe care le creează astfel de programe se transformă în “îndreptăţiri” care sunt foarte greu apoi de retras; un drept obţinut nu poate fi anulat – e o frază rostită des de reprezentanţii sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate într-o perioadă în care societăţile au îmbătrânit şi un tot mai mare procent din populaţie este pensionară; iar către aceste persoane se îndreaptă o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele două procese au condus la creşterea mărimii sectorului public.

2. Factori financiari. Cel puţin trei factori de natură financiară au impulsionat creşterea sectorului public. Mai întâi, acţionează aşa-numita lege a lui Wagner: pe măsură ce economia se dezvoltă, o proporţie tot mai mare din produsul intern brut se îndreaptă spre sectorul public. Căci atunci nevoile de bază ale cetăţenilor sunt satisfăcute, iar o creştere mai mare de utilitate se obţine prin programe publice. În al doilea rând, există “efectul de dislocare”: în timp de război, de pildă (dar şi în cazuri de recesiune economică sau chiar de dezastre naturale), cetăţenii acceptă mai uşor taxe ridicate. Dar după încheierea războiului, aceste taxe creează guvernării fonduri pentru a finanţa noi programe. În sfârşit, apare aşa-numitul efect al preţului relativ: atunci când se cheltuiesc bani de către guvernare, productivitatea nu creşte mult. În activităţi precum educaţia, poşta, sănătatea, activitatea poliţiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scădere mică a costurilor. În timp, pentru a produce aceeaşi activitate (aceleaşi bunuri sau aceleaşi servicii), costurile cresc.

3. Procesul politic. Toate partidele politice susţin că e necesar să se micşoreze cheltuielile publice şi să se reducă taxele. Dar în practică situaţia se prezintă cu totul altfel: sectorul public creşte şi pentru că cetăţenii cer tot mai multe servicii din partea guvernării. Grupuri de presiune, sindicate, asociaţii profesionale, patronale – toate solicită avantaje (fie că ele se cheamă pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din învăţământ ori sănătate, sau subsidii pentru agricultură etc.). Mai mult, costurile pe care le antrenează aceste avantaje sunt dispersate în întreaga societate (sunt plătite de către toţi contribuabilii) şi de aceea opoziţia acestora faţă de ele este redusă şi neorganizată.

4. Birocraţia. Funcţionarii publici sunt una dintre forţele care au dus la creşterea sectorului public. Cea mai cunoscută analiză în acest sens îi aparţine lui W. Niskanen (1994). Potrivit lui, întrucât birocraţii nu îşi pot mări profiturile, aşa cum fac managerii dintr-o firmă privată, ei urmăresc altceva – anume maximizarea bugetului pe care îl primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad în sarcină; şi au succes, întrucât ei posedă informaţia necesară privind costurile reale ale biroului, însă pot să o ascundă faţă de cei care le stabilesc bugetele (faţă de legislativ: parlamentul). Ca urmare, birocraţia tinde să consume o proporţie tot mai mare din produsul intern brut în propria ei activitate.

             Amintindu-ne de definiţia multidimensională a sectorului public, decurge că şi problema mărimii lui trebuie analizată pe mai multe coordonate (Lane, 1993):

• Cât de multă libertate individuală trebuie respectată? Şi care este locul autorităţii statului?
• Cât de multe din resursele totale ale societăţii trebuie să fie alocate guvernamental?
• Cât de mare trebuie să fie bugetul? Cât de mult trebuie să influenţeze statul distribuţia şi redistribuţia bunurilor?
• Cât de multe din bunurile şi serviciile furnizate de stat trebuie să şi fie produse de el?
• Cât de multe din mijloacele de producţie să fie în proprietate publică? (În particular, la noi în ţară, cât de mult trebuie privatizat?)
• Cât de mare trebuie să fie birocraţia guvernamentală?

Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mărimii alocărilor de stat (cum se va observa însă, argumentul pe care îl vom discuta  e legat şi de alte coordonate). De multe ori, argumentul central în sprijinul creşterii alocărilor de stat curge în felul următor. Există unele bunuri care nu pot fi furnizate cetăţenilor numai prin mecanismul pieţei în cantităţi suficiente şi la un preţ îndeajuns de scăzut. Acestea pot fi oferite numai dacă intervine statul. Mai mult, în societăţile contemporane nevoile de astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut şi implicarea statului pentru a le oferi propriilor cetăţeni. Creşterea sectorului public este astfel explicată prin existenţa unor caracteristici tehnice şi economice ale bunurilor.