Administrație publică

Transparenţa urmăreşte asigurarea unui acces mai larg al cetăţenilor la informaţiile şi documentele aflate în posesia instituţiilor statului, participarea cetăţenilor la procesul decizional şi asigurarea legitimitătii, eficacităţii şi responsabilităţii administraţiei faţă de cetăţean. Conceptul de transparenţă a procesului decizional derulat în instituţii se referă la asigurarea accesului cetăţenilor la documentele aflate în gestiunea instituţiilor statului precum şi la consultarea cetăţenilor cu privire la adoptarea unor reglementări. Transparenţa, în sens larg, se referă la accesul liber la informaţie de orice fel, la posibilitatea de a opta sub orice formă.

Prin această lucrare ne-am propus să cercetăm măsura în care autorităţile şi instituţiile publice aplică prevedeile legii nr 544/2001 în litera şi spiritul său. Această lege este deosebit de importantă deoarece reglementează primul contact dintre autoritătile publice şi cetăteni. În acest sens se poate vorbi de transparentizarea si responsabilizarea instituţiilor publice şi participarea cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor.

De asemenea, încercăm să definim şi procesul de optimizare a performanţelor instituţiilor publice din perspectiva liberului acces la informaţii de interes public.

Vom trata aceasta temă din  perspectiva legislativ-normativă oferind un cadru care permite asigurarea şi aplicarea principiului supremaţiei legii, respectiv a egalităţii de tratament faţă de public, a cetăţenilor în faţa legii şi tratamentul nediscriminatoriu al lor, apreciat de teoreticieni şi practicieni în egală măsură.

Reglementările de bază privind liberul acces la informaţiile de interes public :

• Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolul 19: „Orice persoană are dreptul la libertatea opiniei şi a expresiei, acest drept include libertatea de a susţine opinii fără nicio interferenţă şi de a cauta, primi şi răspândi informaţii şi idei prin orice mijloc, indiferent de frontiere.”
• Constituţia României, articolul 31: „Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngradit… Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.”
• Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public: ” Accesul liber şi neîngradit al persoanei la orice informaţie de interes public, definite astfel prin prezenta lege, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţi publice, în conformitate cu Constituţia României şi cu documentele internaţionale ratificate ale Parlamentului României.”

Aplicarea reală a principiului transparenţei ar duce la o mai mare încredere în legi şi reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu urmări pozitive asupra dezvoltării economice şi a menţinerii unor relaţii de cooperare între aparatul guvernametal şi societate.[1]

Transparentizarea autorităţilor publice este un proces dinamic. Pe masură ce legea este din ce în ce mai aplicată, autorităţile administraţiei publice vor fi din ce în ce mai transparente, pentru că vor avea exerciţiul aplicării legii.[2]

Puterea administraţiei publice îşi găseşte legitimitatea în lege, care îi recunoaşte acesteia caracterul discreţionar, adecvat intereselor publice pe care trebuie să le îndeplinească.

Felix si Loyd Nigro prezintă „definiţia administraţiei publice prin intermediul a cinci puncte:

a)este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public;

b)acoperă cele trei ramuri-executivă,legislativă şi juridică – şi relaţiile dintre ele;

c)are un rol important în formularea politicii publice şi este de aceea o parte a procesului politic;

d)este diferită de administraţia privată prin trăsături seminificative;

e)este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.”[3]

Administraţia publică – reprezintă o activitate de organizare a executării si executare in concret a legii prin intermediul instituţiilor abilitate în acest sens.Administraţia publică reprezintă o ştiinţă şi în acelaşi timp o artă, prin intermediul careia se duc la îndeplinire politicile statului. Guvernul îşi atinge obiectivele prin intermediul administraţiei publice deoarece aceasta traduce într-un mod concret cetaţeanului necesitatea aplicării dar şi respectării legii.Administraţia are structurii proprii prin intermediul cărora pune în aplicare prevederiile legii,şi a celorlalte acte normative.

Administraţia publică este rezultatul muncii unui număr semificativ de persoane care îşi desfăşoară activitatea într-un spaţiu public.Aceasta pentru a-şi duce la bună îndeplinire scopul beneficiază de o serie de resurse şi anume:umane şi aici putem menţiona potenţialul creativ al fiinţei umane,informaţionale,materiale şi financiare.

Administraţia publică – trebuie să fie mereu pregătită să desfăşoare acţiuni concrete cu efect direct şi imediat astfel încât să se poată evidenţia în faţa cetăţenilor,rezultatele nefiind în unele cazuri cele mai favorabile.Administraţia se află într-un continuu dialog cu grupurile sociale datorită problemelor existente la nivelul comunităţii în acest sens sunt instituţionalizate formele de consultare.Datorita acestui fapt grupurile,îşi cunoasc bine drepturile şi obligaţiile şi au sentimentul că opinia lor într-adevăr contează.Nu acelaşi lucru se poate spune despre cetăţeni care consideră că de cele mai multe ori punctul lor de vedere nu contează şi se simt abandonaţi de către administraţie.De asemenea trebuie să subliniem faptul că societetea per ansamblu are anumite aşteptări de la administraţie.În acest sens administraţia are anumite sarcini care sunt stabilite printr-un program guvernamental al partidului care iese învingator în alegeri.Sarcinile pot fi atât de natură economică,cât şi de natură socială care pot fi transformate ulterior în acte normative adoptate de Parlament. Apoi administraţia trebuie să stabilească ordinea de prioritate a respectivelor sarcini şi să elaboreze măsurile de aplicare în concret a acestora. Pentru a duce la îndeplinire sarcinile sale administraţia trebuie să ţina cont de condiţiile de timp şi de mediu,astfel ea beneficiază de putere discreţionară fiind conştientă de rolul său în societate.

Societatea reprezintă principalul furnizor de valori sociale pentru administraţie,iar administraţia este cea care apreciază gradul de îndeplinire al valorilor furnizate.Din această cauză „nu se poate vorbi de un sistem abstract de administraţie publică,ci de un tip istoric,concret de administraţie publică,într-o ţară sau alta”[4]

Alexandru Negoiţă afirmă că” administraţia publică pentru a putea să-şi realizeze sarcinile sale are nevoie să se sprijine pe puterea politică”[5]

Transparenţa Decizională

În România, asigurarea transparenţei instituţionale este reglementată de Legea nr. 52/2003, care cuprinde prevederile legislaţiei europene.

Cadrul şi instrumentele lucrării reliefate vor putea evidenţia rolul şi importanţa aplicării acestor reglementări atât de necesare în ceea ce priveste transparenţa decizională şi implicit buna desfăşurare a administraţiei publice din România.

Principiile bunei administraţii sunt următoarele : respectarea legii, lipsa disciminării şi tratamentului egal, proporţionalitatea, consecvenţa, obiectivitatea şi imparţialitatea. Respectarea minimală a acestora va garanta servicii publice administrative de o calitate superioară şi o mai bună informare şi implicare a comunităţii.[6]

Relaţia administraţie publică – cetăţeni a fost întotdeauna una destul de controversată, ambele părti având destul de multe lucruri de reproşat una celeilalte. Lipsa de profesionalism a funcţionarilor, birocraţia excesivă, corupţia care domneşte peste tot dar oficial nu există, mersul greoi al procedurilor administrative, lipsa de profesionalism în relaţiile cu publicul, aglomeraţia, confuziile sau erorile angajaţilor, lipsa de informare în randul publicului sunt în mare, problemele care intervin în aceasta relaţie administraţie-administraţi.

Transparenţa trebuie să devină o componenta esenţială a instituţiilor publice, ea este mai curând o prevedere a legii, distanţa dintre gradul actual de transparenţă al instituţiilor şi obiectivele fixate prin lege fiind destul de însemnată.

Lipsa transparenţei „decizionale, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent în România. De asemenea un alt efect al lipsei transparenţei decizionale în administraţia publică poate fi şi este în tara noastra, apariţia fenomenului de corupţie. Standardele de transparenţă în sectorul public, în sistemul administrativ trebuie accentuate. Transparenţa constituie una din premisele combaterii corupţiei.”[7]

Simptomele acestei instabilităţi legislative sunt legate de o adevarată inflaţie legislativă, caracterizată de unii ca o adevarata „orgie legislativă”.[8] Astfel în fiecare legislatură, Parlamentul edictează legi noi, care se adaugă celor anterioare, care nu sunt abrogate. În ţara noastră fenomenul nu este absent.

Concret, “transparenţa priveşte acţiuni care au în vedere :

a) informarea din oficiu a persoanelor asupra intereselor de ordin public care urmează să fie dezbătute de autoritaţile administraţiei publice centrale sau locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.”[9]

Conceptul de transparenţă decizională vine să susţină colaborarea tot mai strânsă între cetăţeni, pe de-o parte, şi dintre cetăţeni şi instituţii publice – centrale şi/sau locale, pe de altă parte. Actorii interesaţi în această transparenţă, au un cuvânt important de spus, părerile lor arată un aspect important al implicării precum şi implementarea lor într-o societate care tinde a fi una democratică prin respectarea drepturilor fundamentale ale omului.

„Cetăţenii” – în majoritatea lor constituind un grup de oameni nemulţumiţi, având o perspectivă sumbră şi kafkiană asupra sistemului funcţionăresc. Nu însa întotdeauna în cunoştiinţă de cauză, mulţi dintre ei având o impresie negativă înainte de a se confrunta cu sistemul. În fond, este bine cunoscută predilecţia românului de rând asupra formulelor generalizate prin care defineşte lumea ce îl inconjoară. Majoritatea cetăţenilor sunt nemulţumiţi de modul cum funcţionează administraţia publică, consideră că toţi funcţionarii sunt corupţi sau cel puţin coruptibili, sunt enervaţi de sistemul de migrare de la un birou la altul şi de lipsa de informare. Ei vor să se implice în luarea deciziilor într-un sistem transparent.[10]

Una dintre responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale este să permită membrilor comunităţilor să participe în procesul de luare a deciziilor. Dar, acest lucru presupune deschidere din partea autorităţii prin informarea constantă a celor pe care îi guvernează astfel încat aceştia să fie capabili în a-şi expune ideile, pro sau contra.

Cetăţenii pot participa la procesele reglementate de Legea transparenţei fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţa politică, avere sau origine socială.[12]Gradul de participare influenţează procesul de planificare şi de luare a deciziilor.

Într-o instituţie publică, desfăşurarea activităţii în limita standardelor prevăzute de Legea 52/2003 presupune accesul publicului la procesul de luare a deciziilor simultan cu menţinerea operativităţii procesului de consultare publică. Acest lucru se poate realiza în două direcţii: fiecare instituţie trebuie să ia măsurile necesare pentru informarea publicului cu privire la noile reglementări intrate în vigoare şi, de asemenea, are obligaţia de a sprijini cetăţenii în exercitarea drepturilor lor – în cazul de faţă – dreptul de liber acces la informatiile de interes public.[13]

Obligaţia de transparenţă este deosebit de importantă pentru menţinerea echilibrului fiecărei părţi interesate, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative.

Pentru menţinerea echilibrului, a realizării cu succes a unei bune administraţii şi pentru ca publicul să înţeleagă problemele şi alternativele optime, se oferă informaţii echilibrate şi obiective acestora.

În general, informaţiile cu care operează autorităţile şi instituţiile publice pot fi clasificate în două categorii:

• informaţii publice;
• informaţii la care accesul este limitat. Această categorie poate fi împartiţă, la rândul ei, în următoarele sub-categorii:

–  date personale;

–  informaţii clasificate;

–  alte informaţii secrete;

– informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate intelectuală ori industrială, precum şi principiului concurenţei loiale, potrivit legii.[14]

Informaţia este „oxigenul democraţiei, iar democraţia ar fi de neconceput fără accesul liber al publicului la informaţii. Lipsa transparenţei în viaţa politică şi în actul de guvernare reprezintă unul dintre obstacolele cele mai greu de depăşit către o societate democratică, în care cetăţenii să aibă încredere în oamenii politici şi în guvernanţi. De aceea, accesul neîngrădit al cetăţenilor la informaţia de interes public şi participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate două dintre premisele cele mai importante ale unei guvernări democratice şi responsabile.”[15]

Informaţia le permite cetăţenilor, pe de o parte, să aprecieze în cunoştinţă de cauză acţiunile administraţiei, iar pe de altă parte, să participe în mod avizat la dezbaterile şi la luarea deciziilor care îi privesc.

Importanţa transparenţei decizionale se relevă din totalul actelor normative emise în România, majoritatea covârşitoare sunt creaţia puterii executive. Dincolo de normele emise direct de către Guvern prin intermediul ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă, marea majoritate a legilor adoptate de Parlament sunt iniţiate de Guvern, fiind redactate în cadrul instituţiilor administraţiei publice. În aplicarea legilor şi ordonanţelor, Guvernul, ministerele, alte instituţii statale centrale sau la nivel local, dar şi toate instituţiile administraţiei publice locale emit în mod continuu un mare număr de acte normative. Tot acest corp de legislaţie apare şi este frecvent modificat fără implicarea celor interesaţi, fie că sunt cei care urmează să aplice actele respective sau cei a căror activitate este reglementată prin aceasta.[16]

Transparenţa actului decizional şi participarea cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor şi de elaborarea de acte normative, toate acestea determină un raport de cauzalitate prin care se urmăreşte sistemul şi modul de administrare la nivelul întregii administraţii publice.

Transparenţa are rolul de a preveni acţiunile care ameninţă integritatea publică (acte de corupţie) şi de a evalua performanţa administraţiei publice locale (capacitatea administrativă). Transparenţa activităţii administraţiei publice locale constituie regulă în toate etapele şi procedurile (premergătoare, concomitente şi ulterioare) deciziei administrative, confidenţialitatea fiind excepţia care se limitează la informaţia stabilită prin lege datorită nevoii protejării unor interese specifice domeniului siguranţei publice, prevenirii infracţiunilor, protejării monezii şi a creditului, a intimităţii.

O primă componentă a integrităţii publice[17] o reprezintă transparenţa în desfăşurarea activităţii instituţiilor publice, prin care înţelegem setul de instrumente prin care administraţia (instituţiile şi autorităţile administraţiei publice locale) dă socoteală cetăţenilor/contribuabililor cu privire la activitatea desfăşurată în serviciul acestora. Modalităţile prin care se operaţionalizează transparenţa ţin de:

• asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile de interes public;
• participarea cetăţenilor la elaborarea de acte normative şi la şedinţele publice.

Lipsa „integrităţii nu este o problemă care se regăseşte doar în aparatul administrativ şi nici una cu care doar România se confruntă. În general, problemele legate de integritate apar atunci cand interesele personale ale unui funcţionar sau ales local riscă să compromită interesele autorităţii publice. Unul dintre cei mai importanti paşi ce pot fi făcuti în sensul prevenirii unei astfel de situaţii de către o instituţie, este să permită accesul cetăţenilor, mass-mediei şi al altor instituţii la sistemul administrativ (prin deschidere şi transparenţă)”[18].

Bibliografie

Secţiunea I  Literatură de specialitate

1) Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur S., Drept administrativ,Editura Universul Juridic,Bucureşti,2009;

2) Alistar, V., Transparenţa decizională în administraţia publică,Institutul Naţional de Administraţie. Bucureşti, 2005;

3)  Alistar, V., Etica şi transparenţă în administraţia publică- suport de curs, Bucureşti, 2007 după International Association for Public Participation;.

4) Alistar, V., Cocoşatu, M., Dincă,D., Popescu, I., Deontologia funcţionarilor publici, suport de curs Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă, Bucureşti;

5) Alistar, V., Etică şi transparenţă în administraţia publică- suport de curs, Bucureşti, 2007,pentru detalii, a se vedea Eric Chewtynd si Frances Chewtynd, Participarea cetăţenească pentru îmbunătăţirea procesului decizional in administraţia publică locală, Research Triangle Institute- Programul de Asistenta pentru Administratia Publica din Romania, Bucuresti 2001;

6) Baciu, D., Servicii de informare pentru cetăţeni în societatea informaţională;

7) Bularda, D., Chioveanu, P., Pop,A.,Preda, O.,Presada,F., Buna guvernare la români, Ghid de bune practici pentru consolidarea bunei guvernări locale, Bucureşti, 2008;

8) Chioveanu, P., Bucheru, M.,(coordonatori), Hrebenciuc, M., Radulescu, L.,Marza, C., Transpareţta decizională în România anului 2007;

9) Negoiţă A., Ştiinţa Administraţiei,Editura Univers,Bucureşti,1997

10) Alistar.Victor, Cocoşatu, Mădălina, Dincă, Dragoş, Popescu, Ion, Deontologia functionarilor publici, suport de curs Departamentul pentru Învăţamânt la Distanţă, Bucureşti, p. 97, Intervenţia domnului Dan Amedeo Lăzărescu în cadrul dezbaterii „Proiectul de Convenţie a Consiliului Europei privind corupţia”, Bucureşti 2001.

11) Vida, Ioan, Legistică formală,Editura Lumina Lex,Bucureşti 2006, p. 23, a se vedea A. Viandier, La crise de la technique législative, in “Droits”, nr. 4/1984, p. 76.

Secţiunea a- II- a Alte surse documentare

1) www.ce-re.ro/legislatie7

2) www.fdsc.ro/documente/26.pdf.

3) Chioveanu, Paul, Bucheru, Mădălina (coordonatori), Hrebenciuc, Mioara, Rădulescu, Laura, Marza, Constantin, Transparenţa decizională în România anului 2007, a se vedea www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2_003..pdf.

4) Raport asupra îndeplinirii prevederilor Programuluil de guvernare 2005-2008, septembrie 2008, p. 242, a se vedea www.gov.ro/upload/articles/101467/pgfinal19-09.pdf.

5) Baciu, Doina, Servicii de informare pentru cetăţeni în societatea informaţională, a se vedea /www.acad.ro/pro_pri/doc/st_f00.doc, p. 1-2.

A se vedea http://www.primariaarad.ro/html/ron/clm/rapoarte/raport_lg52_2007.pdf.

6) www.agenda21.org.ro/download/raport_monitori_transparenţă .

7) Asociaţia Română pentru Transparenţă (ART), Transparenţa decizională în administraţia publică, a se vedea

www.apd.ro/files/publicatii.

8) REGULATION (EC) No 1049/2001 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, Official Journal of 31.5.2001 the European Communities L 145/43, disponibil la adresa:www.europarl.europa.eu/register/pdf/r1049_en.pdf a se vedea http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 7.

9)www.bunaguvernare.eu/files/Buna_guvernare_la_romani-ghid_de_bune_practici.pdf, Glosar OECD http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7237.

10)  www.comunicate de presă.ro/upload

11) www.gov.ro

12)http://www.mcti.ro/fileadmin/uploads/Ghidul_privind_realiz_1_._paginilor_web_ale_administratiilor.doc, p. 6.

13) Baciu, Doina, Servicii de informare pentru cetăţeni în societatea informaţională, a se vedea http://www.acad.ro/pro_pri/doc/st.doc

[1] Asociaţia Română pentru Transparenţa (ART), Transparenţa decizională în administraţia publică, a se vedea

http://www.apd.ro/files/publicaţii/Transparenţa decizională în administraţia publică.pdf, p. 5.

[2]Alistar, Victor, Transparenţa decizională în administraţia publică, Bucureşti, 2005, Institutul Naţional de Administraţie, p. 29..

[3] .Alexandru I, Cărăuşan M.,Bucur S. Drept administrativ,Editura Universul Juridic,Bucureşti,2009

[4] Negoiţă A., Ştiinţa Administraţiei,Editura Univers,1997pag.21

[5] Idem pag.99.

[6]Chioveanu, Paul, Bucheru, Mădălina (coordonatori), Hrebenciuc, Mioara, Rădulescu, Laura, Marza, Constantin, Transparenţa decizională în România anului 2007, a se vedea http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2_003..pdf. p. 8.

[7] Alistar, Victor, Transparenţa decizională în administraţia publică, Bucureşti, 2005, Institutul Naţional de Administraţie, p. 32..

[8]Vida, Ioan, Legistică formală,Editura Lumina Lex,Bucureşti 2006, p. 23, a se vedea A. Viandier, La crise de la technique législative, in “Droits”, nr. 4/1984, p. 76.

[9] Alistar, V.op.cit.pag.6.

[10] A se vedea http:// www.agenda21.org.ro/download/raport_monitori_transparenţă p.13-15.

[11] Bularda, Doru, Chioveanu, Paul, Pop, Andrei, Preda, Oana, Presada, Florina, Buna guvernare la români, Ghid de bune practici pentru consolidarea bunei guvernări locale, Bucureşti, 2008, a se vedea http://www.bunaguvernare.eu/files/Buna_guvernare_la_romani-ghid_de_bune_practici.pdf, p. 48.

[12]Alistar, V. Op.cit., p.13.

[13]REGULATION (EC) No 1049/2001 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, Official Journal of 31.5.2001 the European Communities L 145/43, disponibil la adresa: http://www.europarl.europa.eu/register/pdf/r1049_en.pdf a se vedea Chioveanu, Paul, Bucheru, Mădălina (coordonatori), Hrebenciuc, Mioara, Rădulescu, Laura, Marza, Constantin,op.cit.,asevedea http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 7.

[14]Chioveanu, Paul, Bucheru, Mădălina (coordonatori), Hrebenciuc, Mioara, Radulescu, Laura, Marza, Constantin, Transparenta decizionala in Romania anului 2007, a se vedea http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 12.

[15] Idem.

[16]Alistar, Victor, Etica şi transparenta in administratia publica-suport de curs, Bucuresti, 2007, p. 12.

[17] A se vedea http://integritate.resurse-pentru-democratie.org/generalitati_coruptie.php

[18] Alistar, Victor, op.cit., p. 13-14.