Principiile dreptului funcţiei publice europene sunt acele norme generale care reglementează întreaga activitate a funcţionarilor europeni şi care trebuie avute în vedere în momentul interpretării oricărei reguli normative adoptate de o instituţie sau un organism european .
Aceste principii sunt, pe de o parte, comune cu celelalte ramuri ale dreptului european în general dar şi principii specifice reglementării funcţiei publice europene.
În statele europene, recrutarea funcţionarilor publici, imparţiali şi cu o înaltă calificare, este unul dintre rolurile esenţiale ale instituţiilor, recrutarea făcându-se, în general, pe baza următoarelor principii:[1]1. Principiul egalităţii de acces
Principiul egalităţii accesului, istoric, s-a fundamentat pe necesitatea desfiinţării priorităţilor pe criteriul rangului de nobleţe, el impunându-se cu multa dificultate şi ca un principiu al dreptului pozitiv.
Principiul egalităţii este un principiu general al dreptului contemporan, toate disciplinele juridice acordând o importanţă deosebită egalităţii indivizilor, pornind de la ideea că toţi suntem egali şi avem drepturi egale.
In conţinutul acestui principiu sunt incluse: egalitatea în drepturi a femeilor cu bărbaţii, egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, avere, sau origine socială şi egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără deosebire de religie, opinie sau apartenenţă politică.
Principiul egalităţii la acces figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din 1789, şi este reluat în art. 21 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, cu următoarea formulare: "toate persoanele au dreptul de a accede, în condiţii de egalitate, la funcţii publice în ţara lor". Sunt interzise în acest fel restricţii şi discriminări fondate pe sex, religie, rasă, opinii, etc.
Corelativ, există două principii complementare, dar şi contradictorii, avand mai mult sau mai puţin efecte opuse. Toate constituţiile scrise ale ţărilor Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în faţa legii şi, cum s-a văzut, majoritatea consacră şi principiul accesului egal la funcţii publice, fac excepţie constituţiile Danemarcei şi Republicii Irlanda, ţări în care principiul este consacrat de lege.
Conform acestui principiu egalitatea dintre cetăţeni trebuie să se regăsească în toate activităţile Uniunii, iar acestea trebuie să se bucure de atenţia egală din partea instituţiilor, organelor şi organizaţiilor Uniunii. Acest principiu este o transpunere a principiului egalităţii sau a dreptului la egalitate, după caz din dreptul intern şi constă în egalitatea cetăţenilor Uniunii în faţa legilor şi a structurilor europene.
Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naţionalitate, moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice.
Egalitatea accesului la funcţiile publice trebuie înţeleasă ca o egalitate de tratament a candidaţilor la funcţia publică, iar faptul că fiecare stat impune o serie de condiţii speciale pentru a putea accede la funcţia publică nu are semnificaţia încălcării principiului general al liberului acces.
Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înţeleasă mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului şi a autorităţilor, ca o egalitate a şanselor şi a condiţiilor. În competiţie pot intra toţi cei care îndeplinesc condiţiile, urmând a fi ales dintre toţi ocupantul cel mai competent.
În România, principiul egalităţii de acces la funcţia publică derivă din principiul egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor şi este consacrat expres de prevederile statutare ale funcţiei publice.
Egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice nu poate implica ideea de standardizare, de uniformizare, de înscriere a tuturor cetăţenilor sub semnul aceluiaşi regim juridic indiferent de situaţia naturală sau socio-profesională a acestora. Principiul egalităţii presupune ca la situaţii egale să se aplice un tratament juridic egal. Dar, în acelaşi timp, principiul egalităţii implică şi dreptul la diferenţiere în tratament juridic, căci, în măsura în care egalitatea nu este naturală, impunerea unui tratament juridic egal ar însemna discriminare. Altfel spus, situaţiilor egale să le corespundă un tratament juridic egal iar pentru situaţii diferite, tratamentul juridic nu poate fi decât diferit. 2. Principiul concursului public
Accesul la o funcţie publică presupune de cele mai multe ori o modalitate de selecţie dintre candidaţii aspiranţii la funcţia respectivă. Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selecţia funcţionarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilită prin legi speciale ale fiecărui stat membru al Uniunii Europene.
De asemenea, toate legislaţiile naţionale din Uniunea Europeană, fie fundamentale, fie ordinare, consacră şi principiul recrutării prin concurs, precum şi o serie de condiţii prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalităţii accesului să aibă mai mult o semnificaţie politico-morală, decât tehnico-juridică.[2]În România, recrutarea şi promovarea funcţionarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcţionarului public, legea reglementând în art. 4 atât principiul accesului liber cât şi principiul ocupării funcţiei publice şi selectării funcţionarilor exclusiv pe criteriul competenţei.
După cum se arată în doctrina comparată, modalităţile de examinare a candidaţilor, deci de desfăşurare a concursurilor, diferă de la teste teoretice până la testele practice sau chiar teste de personalitate.
În unele state predomină testele teoretice, pe motiv că funcţionarul urmează să fie învăţat realităţile practice ale funcţiei la care aspiră. Pentru altele, dimpotrivă, predomină probele practice, pentru a se testa mai curând eficienţa persoanei respective şi capacitatea de a se descurca în situaţii concrete, avându-se în vedere şi faptul că prezentarea diplomelor de studii obţinute este o garanţie a cunoştinţelor teoretice.[3]
Principiul independenţei
Acest principiu este reglementat expres în expunerea de motive pentru adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM şi CECA şi reiterat în numeroase dintre regulamentele de organizare şi funcţionare ale instituţiilor comunitare.
În concret, principiul independenţei are în vedere faptul că un funcţionar comunitar nu este în slujba statului a cărui cetăţenie o poartă, ci trebuie să acţioneze doar în vederea atingerii idealurilor comunitare, în calitate de cetăţean european.
Astfel, spre exemplu, membrii Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene trebuie să acţioneze independent şi nu ca reprezentanţi ai ţărilor din care provin, în toate deciziile pe care le iau cu privire la politica monetară în zona euro. Acest principiu trebuie respectat în ciuda faptului că din 18 membri ai Consiliului, 12 sunt reprezentanţii băncilor centrale naţionale şi, prin urmare, ar putea fi înclinaţi să decidă în conformitate cu interesele statului din care provin.
Independenţa funcţionarului nu înlătură însă elementele raportului de autoritate în care el se găseşte faţă de instituţia sau autoritatea pentru care desfăsoară activitate.
Principiul competenţei
Principiul competenţei poate fi analizat dintr-o perspectivă dublă:
- mai întâi, competenţa poate fi privită drept element component al funcţiei publice, adică drept îndrituire recunoscută prin norme juridice funcţionarului de a avea o anumită misiune şi de a dispune de puterea de-şi îndeplini sarcinile
- iar în al doilea rând, principiul competenţei se referă la obligaţia funcţionarului de a proba înalte calităţi profesionale şi morale, conforme cu postul ocupat şi cu misiunile atribuite acestuia.
Apreciem că principiul competenţei se aplică în dreptul european în ambele accepţiuni atribuite termenului de competenţă, activitatea funcţionarilor europeni fiind determinată de limitele descrise de cadrul normativ aferent funcţiei respective dar şi de obligaţia de a proba înalte competenţe morale şi profesionale.
Principiul randamentului
Pentru activitatea funcţionarilor publici acest principiu are o conotaţie practică puternic reliefată de evaluarea periodică la care este supusă activitatea funcţionarilor. Misiunea concretă pe care o are de îndeplinit funcţionarul public în general, şi funcţionarul european în particular, presupune asumarea unei cariere profesionale, în sensul obligaţiei funcţionarului de a se perfecţiona, de a îndeplini sarcinile de serviciu într-o manieră cât mai corectă şi de a realiza anumiţi parametri de calitate şi de rentabilitate pe postul pe care îl ocupă. Recunoaşterea realizării sarcinilor de serviciu la un nivel corespunzător are loc prin dezvoltarea carierei funcţionarului, prin avansarea lui într-un eşalon superior, gradaţie superiorară, grad sau categorie mai bine cotată. [4]
Principiul integrităţii
Integritatea funcţionarului este strâns legată de moralitatea acestuia, adică de respectarea regulilor de conduită care se situeză mai curând în registrul etic şi al bunei cuviinţe decât în latura strict normativă a relaţiilor de serviciu.
Calitatea de funcţionar presupune în acelaşi timp investirea individului cu putere sau autoritate publică, dar şi obligaţia acestuia a de respecta pe cei în slujba cărora lucrează.
Tocmai pentru a se contura mai bine obligaţia de integritate a funcţionarilor europeni, a fost adoptat relativ recent un cod de conduită etică a funcţionarilor Comisiei Europene, cod transpus şi în legislaţia internă română (a se vedea în acest sens prevederile Legii nr. 7/2004).
Integritatea funcţionarilor este privită în primul rând ca o obligaţie generală a acestora de a se abţine de la orice conduită contrară valorilor etice şi morale, dar şi ca obligaţie particulară a lor de a nu săvârşi fapte incriminate de legea penală drept infracţiuni de corupţie.[5]
Principiul dispersiei teritoriale
Principiul dispersiei teritoriale a funcţionarilor europeni are semnificaţia acoperirii, pe cât posibil, a locurilor din administraţia europeană pe criteriul reprezentării tuturor zonelor geografice ale statelor membre. Reprezentarea cetăţenilor uniunii trebuie să se realizeze la nivelul instituţiilor comunitare cât mai corect, ceea ce impune în mod obligatoriu ca funcţionarii să provină din toate ţările membre.
Se urmăreşte pe cât posibil accesul în posturile administrative la nivel european pe criteriul reprezentării numerice în mod proporţional cu populaţia fiecărui stat membru.
Acest principiu este deja transpus în practică şi în ceea ce priveşte integrarea României în structurile uniunii, populaţia de 22,7 milioane de locuitori fiind determinantă pentru a asigura un avantaj aspiranţilor români la funcţii publice europene.[6]
Principiul furnizării tuturor mijloacelor şi metodelor necesare funcţionarului european pentru îndeplinirea în condiţii optime a sarcinilor sale de serviciu
Acest principiu se alătură principiilor integrităţii, independenţei, competenţei şi randamentului funcţionarilor europeni pentru a conferi un cadru particular pentru funcţia public europeană.
Transpunerea în practică a acestui principiu presupune asigurarea tuturor drepturilor necesare pentru fiecare categorie de funcţionari europeni care să servească atingerii scopurilor misiunii şi sarcinilor pe care postul ocupat le implică.
Reglementarea drepturilor funcţionarilor comunitari reuşeşte să transpună în practică această afirmaţie, situată la rang de principiu al Dreptului functiei publice europene.
Principiul stabilităţii în funcţia publica
Una dintre caracteristicile esenţiale ale funcţiei publice, în ţările cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcţionarul nu este fluctuant, un personaj pasager în viaţa unei comunităţi, el este un element de referinţă permanent pentru buna sau reaua desfăşurare a activităţilor serviciului public respectiv.
Stabilitatea funcţionarului apare ca o consecinţă a logică a continuităţii funcţiei publice, chiar dacă aceasta are o existenţă obiectivă, dincolo de persoana titularului. Se are în vedere aspectul juridic al problemei şi nu motivaţia reală care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcţii şi suprimându-se unele din cele existente.
În toate ţările Uniunii Europene se practică atât sistemul carierei cât şi sistemul angajării, principiul stabilităţii aplicându-se doar în prima situaţie.
Sistemele de carieră sunt fundamentate pe conceptul de stabilitate şi continuitate, fie în interiorul unui corp de funcţionari, fie prin trecerea de la un corp la altul. A vorbi despre carieră în afara conceptului de corp este un non sens. Funcţia publică nu apare izolată, ci ierarhizată pe orizontală şi pe verticală. Odată ce o persoană devine funcţionar public, se integrează într-o anumită poziţie a corpului respectiv de profesionişti şi poate rămâne toată viaţa în corpul respectiv, dezvoltându-şi dreptul la carieră.
În acest sistem mobilitatea funcţionarilor este mai mare nu numai de la administraţie publică la alta, dar chiar şi de la administraţia publică la sectorul privat. Este vorba, deci, de acele funcţii sau meserii care nu pot fi, prin natura lucrurilor, grupate în corpuri unice la nivel naţional, tocmai de aceea se preferă pentru desemnarea acelor titluri termenul de agenţi sau cel de salariaţi.[7]
Sistemul de carieră implică aşadar o formă de apreciere constantă a activităţii funcţionarului, apoi anumite drepturi ale funcţionarului în ceea ce priveşte evoluţia sa profesională. Dreptul la carieră duce la existenţa dreptului la avansare, evident cu respectarea anumitor condiţii.[8]
[1] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 10
[2] Antonie Iorgovan - "Tratat de drept administrativ ", Volumul I, Editia a-III-a restructurata, revăzuta şi adăugită, Editura AllBeck, Bucuresti, 2001, p.574
[3] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 13
[4] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 14-15
[5] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 15
[6] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 15
[7] Antonie Iorgovan - "Tratat de drept administrativ ", Volumul I, Editia a-III-a restructurata, revăzuta şi adăugită, Editura AllBeck, Bucureşti, 2001, p.604
[8] Mihaela Tofan - " Dreptul European al functiei publice" - suport de curs, p. 16-17