Inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de asemenea, si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată şi pluralistă, reprezintă elemente ale sistemului politic.
În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea crede ca deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de factorii interni ai organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat şi societate determină ca membrii puternici ai societăţii, în mod normal organizaţi în grupuri, să participe sau să influenţeze decizia sau deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice actuale sunt sisteme deschise.
Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea politică este determinată de interesele de clasă, asa cum pretinde sau pretindea marxismul. În acest subcapitol ne interesează doar factorii structurali care pot influenţa administraţia publică.
Din această perspectivă, trebuie să reţinem ca problema care ne preocupă acum este numai una din feţele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume: examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat şi societate.
În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele politice, sindicatele si asociaţiile de întreprinzători, precum şi întreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.
Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acţionează ca date preliminare si de care trebuie să se ţină cont în examinarea relaţiilor dintre grupurile sociale si administraţie:
- În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deşi nu este vorba încă de a extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt care nu se poate nega.
- În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situaţii care servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.
Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora trebuie să se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:
- Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le revine sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la orice nivel administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice şi administrative.
De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont si de celelalte elemente ale sistemului.
Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici care, câteodata, nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt aceia care sunt interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.
În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi reprezintă o parte din rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii noastre, care este atât o administraţie de execuţie, cât si una de planificare şi consens.
- Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai putin influentate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a ajuns la opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform careia statul şi administraţia erau sau trebuiau să fie neutri faţă de societate.
Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate nu împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa acestor grupuri presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor administrative, chiar şi în cazul în care Constituţia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic.
Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualităţii administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraţia continuă să-şi exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează şi colaborează amplu cu acestea.