Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluţia sistemelor administrative, modelelor de organizare şi probleme ale raţionalităţii limitate întreaga dezbatere modernă asupra reformei administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de interesanţi precum reinventarea guvernământului sau noul management public.
Ideea “reinventării guvernământului” s-a manifestat atât în Statele Unite ale Americii cât şi în Europa; aşa cum remarcau Osborne şi Gaebler, apariţia unui guvernământ antreprenorial ”constituie o evoluţie inevitabilă: guvern după guvern şi sistem public după sistem public, reinventarea este singura opţiune posibilă”. Noile abordări în materie de management public sunt descrise ca o “modernizare” a organizaţiilor publice”: guvernele din ţările cele mai dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveste sectorul public/privat.” Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou model” în ceea ce priveşte sectorul public, un model de “managerialism” care se distinge de administraţia birocratica tradiţională. Principalele componente ale noii tendinţe se referă în principal la:
- etica ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acţiona şi gira problemele, punerea în practică a criteriilor si măsurilor de performanţă explicite;
- importanţa semnificativă acordată controlului rezultatelor, creşterea concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a procedurilor de oferte publice;
- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;
- introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.
Acest model de acţiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură axată pe rezultate într-un sector public mai putin centralizat, cultură caracterizată prin:
- privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate, eficacitate şi calitate a serviciilor, înlocuirea structurilor organizaţionale puternic centralizate şi ierarhizate cu medii de gestionare descentralizată, în care deciziile asupra alocării resurselor şi furnizării de servicii sunt mult mai apropiate de punctul de ”livrare”, permiţând deţinerea de informaţii de la clienţi şi alte grupuri interesate;
- posibilitatea de a studia alternativele existente în furnizarea serviciilor publice, în ideea obţinerii unor efecte politice mai rentabile în ceea ce priveşte costurile;
- importanţa acordată eficacităţii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea unor obiective de productivitate şi crearea unor medii concurenţiale în interiorul şi între organizaţiile sectorului public;
- întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, suplu şi cu costuri scăzute schimbărilor externe şi diverselor interese.
Mondializarea principiilor şi practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de mondializare mai larg, ”imputabil” pe plan economic unei evoluţii înspre o economie mondială în care producţia este internaţionalizată, iar capitalurile circulă libere între ţări; această evoluţie a fost în mod esenţial impulsionată de revoluţia informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor naţionale. Reformele structurale şi instituţionale au devenit inevitabile; contextul mondializant în domeniul economic şi informaţional a facilitat un schimb internaţional de idei şi opţiuni politice, astfel că acum “guvernele pot să folosească experienţa altor ţări pentru a defini propriile răspunsuri politice.”
Această convergenţă poate lua două forme:
1. guvernele naţionale încearcă să se adapteze practicilor internationale pentru a rămâne “în cursă”;
2. guvernele naţionale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor internaţionali.
Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de convergenţă internatională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este întotdeauna aceeaşi; practica administrativă poate face obiectul unor îmbunătăţiri mutuale, dar necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi consideraţii pluraliste, influenţate de factori politici şi birocratici naţionali şi de alte nevoi în materie de guvernare.
Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, între ţările nordice şi Marea Britanie/Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare” politică in anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan şi Teacher. În ţările nordice privatizarea a provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/privat. De aici a rezultat o diferenţă între discursul politic şi ideologic utilizat de către guvernul britanic/american şi reformele nordice exprimate în mod esenţial intr-un limbaj apolitic, mergând pe ideea ”modernizării”. În Marea Britanie reforma administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un proces dirijat de către centru (“un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA de multe ori reforma administrativă a fost legată de concurenţa politică între Congres şi Preşedinte.
Putem considera că este aproape imposibil de definit “the best way” în ceea ce priveşte reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există soluţii predeterminate”; variaţiile de abordare în materie de reformă sunt de înţeles dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi diferenţele la nivel de politici şi economii naţionale.
Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de initiativă în reformele particulare. Există câteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte obiectivele reformei; anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, în timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanţei sectorului public şi întărirea rolului său.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în circumstanţe politice diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Aceasta posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public în Anglia şi Prusia secolului al XIX-lea a aratat că, pe când sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc în curs de apariţie în interiorul elitei administrative, în Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocraţia publică a fost percepută ca fiind un domeniu rezervat aristocraţiei (aşa numita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale şi în ceea ce priveşte politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de privatizare industrială în câteva ţări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright au identificat o gamă diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice şi instituţionale servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum şi instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către investitorii privaţi. Liou a constatat ca în cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice şi nu datorită situaţiei economice propriu-zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelaşi obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea eficacităţii şi “rentabilităţii” administraţiei guvernamentale prin edificarea unei birocraţii legale şi raţionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus în discuţie prin reformele occidentale vizând noul management public dintr-o perspectivă post-birocratică.
În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele administrative au fost esenţial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea unei situaţii anterioare decât atingerea unei situaţii dorite. Pe când eforturile de privatizare din ţările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esenţial elaborarea unui sistem de piaţă inexistent înainte.
Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei convergenţe administrative pe plan internaţional; este, deci, mult mai interesant de explorat în ce mod diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării managementului public în circumstanţele socio-politice specifice şi cum se procedează la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe crescute de testare a unor noi metode şi structuri organizaţionale decât considerarea în bloc a tuturor eforturilor naţionale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât similitudini superficiale, mascând disparităţi esenţiale.
De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor. Rentabilitatea costurilor, eficacitatea şi raportul calitate-preţ reprezintă valori esenţiale şi criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizării şi comercializării şi de transformare a culturii funcţionarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi condiţii de muncă, recompense şi sancţiuni. Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate; atât apărătorii, cât şi scepticii reformei au un punct comun: uzează de argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărând reforma ca fiind singurul mod de a creşte eficacitatea, în timp ce cei din urmă sunt îngrijoraţi de faptul că reforma ar creşte eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) şi consideraţii. Niciuna din cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează eficacitatea şi că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că aceasta nouă concepţie a reformei constituie o negatie a modelului tradiţional de administraţie publică caracterizată prin dubla dihotomie politică/administraţie şi printr-o organizare birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă in măsura în care denotă iniţierea unui model “postbirocratic”.
Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul noului management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim ”ineficace”. Din contră, modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a eficacităţii şi raţionalităţii; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativă era capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate şi că este în acest sens cel mai raţional mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiinţelor umane.
Nu este nimic nou în preocuparea preponderentă înspre ”eficacitate” a noului management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul management public, ca şi tendinţele anterioare în materie de reformă administrativă, a facut apel la o serie asemănătoare de valori esenţiale. Ceea ce este cu adevarat nou în reforma contemporană a sectorului public nu sunt temele centrale de eficacitate şi competenţă managerială, ci noile contexte politice şi ideologice în interiorul cărora aceste teme sunt reinventate si care fac ca aceste teme să figureze în agenda reformelor.
Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi chiar privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe “raţionalismul economic”. Totusi, privind mai atent noul management public ca strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze birocraţia în loc să o înlăture (privatizarea ar putea avea în schimb acest efect). De fapt se pot identifica două tipuri de atacuri la adresa birocraţiei:
1. unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei;
2. un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvenului şi creşterea spiritului său de competiţie.
Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sunt în favoarea privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul management public ţine de cei din urma şi se poate considera a fi o strategie care vizează să “salveze” guvernământul şi să îl remodeleze prin reinventare; această strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei soluţii politice. Cum personalul şi beneficiarii serviciilor publice sunt preocupaţi de impactul negativ pe care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe noul management public constituie o posibilitate mai acceptabilă.
Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă politica de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular de vedere politica conţine în mod esenţial trei grupe de actori: 1. conducătorii politici; 2. înalţii funţionari de la nivel central; 3. managerii operaţionali.
Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocraţiei, agentiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma încearcă să aprofundeze autonomia lor în materie de management operaţional şi de management al resurselor umane faţă de nivelul central.
Managerialismul a furnizat leaderilor politici (miniştri şi politicieni) o abordare globală şi strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertăţii manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo-american a aratat că anii ’80 au constituit un “mediu ostil” birocraţiei din serviciile publice. Oricum, orientarea funcţionarilor spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odată ce funcţionarii sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă de clienţi şi de piaţa ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare o agendă politică, făcând recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul politic, reduce autonomia profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic (spre exemplu reforma Fulton sau iniţiativa Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70). Aceste reforme au fost abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern având o agendă şi o strategie politică diferită.
Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea, negocierea şi lupta între diferitele grupuri şi rationalităţi sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte. Un aranjament institutional existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de repartizare a intereselor şi valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariţie a unor divergenţe şi conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate procesele de reformă (probleme de putere, autonomie, cultură, condiţii de muncă etc.) constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.
Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este, aşa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită convergenţă în termeni de reformă şi obiective generale ale reformei (ce constau în punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe ce permit guvernelor să realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în contextul unor circumstate economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al reformelor, în funcţie de istorie, politică si caracteristici institutionale ale ţărilor implicate. Motivele şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.
În ciuda revendicării anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului public, rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care comportă negocieri instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de a-şi reconstitui puterea, autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui context nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori şi relaţii de putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul ca descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar sfârşitul birocraţiei şi ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a gradului de putere a managerilor publici şi nu neaparat a cetăţenilor.
Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate semnifica două lucruri:
1. fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea unui conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin excelenţă, si bazat, dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare” sau “modernizare”, pe ideea simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi situaţiei societăţii româneşti (teza că am fi diferiţi si că niciun model, oricât de viabil s-ar arăta în alte admininistraţii din vestul sau estul Europei şi din Statele Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în cadrul multor centre de putere ce influentează evoluţia sistemului administrativ românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a administraţiei publice din România.
2. fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci şi inevitabil în orice democraţie ce doreşte să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului tip de aşteptări ale cetăţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale şi informatizate.
Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară conştientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea “modernizării”, “integrării” etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma (limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performanţelor etc). Mai mult decât orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în direcţia reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi diferite, dar ele nu au nicio semnificaţie si nicio finalitate în lipsa iniţiativelor reale de reformare a serviciului public în România.