Trebuie precizat că nu există un acquis comunitar în ceea ce priveşte administraţia sau funcţia publică. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4) precizează că libertatea de circulaţie a persoanelor nu se aplică “încadrării în serviciul public”, ceea ce înseamnă că statele membre sunt libere să decidă asupra legislaţiei naţionale aplicabile în acest domeniu. Aceeaşi dispoziţie este reluată de altfel şi în Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate acestea, Uniunea Europeană insistă pe întărirea capacităţii administrative care este considerată a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întărirea acestei capacităţi nu poate fi concepută fără o funcţionare eficientă a administraţiei publice, atât în statele membre, cât şi în cele candidate, iar o asemenea funcţionare presupune adaptarea continuă a acestui sector prin strategii de lungă durată şi prin îmbunătăţirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea reformei în administraţia publică a fost adoptată la cererea şi cu sprijinul organismelor comunitare.
Poate cea mai bună dovadă a acestei legături indirecte între cerinţa transpunerii acquis-ului comunitar în legislaţia românească pe de o parte, şi reforma administraţiei şi funcţiei publice, pe de altă parte, este faptul că Raportul din 2005 al Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderării[1] face referiri substanţiale la măsurile de reformă întreprinse în domeniul reformei din aceste sectoare, fără a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui să îl implementeze în legislaţia românească. Se fac în schimb referiri la Strategie si se precizează că aceasta reprezintă “o bună bază pentru viitoare reforme şi trebuie acordată prioritate implementării ei”.
Instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt:
- ANFP - pentru managementul funcţiei publice;
- Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a funcţionarilor publici. Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în prezent, formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi centre de formare continuă din învaţământul superior, şcoli şi centre de formare aparţinând ministerelor şi altor instituţii publice centrale, precum şi de organizaţii neguvernamentale şi instituţii private.
Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastră. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2004, modificarea cadrului legislativ şi întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese, aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină şi paritare, dosarul profesional, codul de conduită al funcţionarilor publici etc.). Acest proces de dezvoltare institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.
Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a conturat o strategie de reformă dedicată exclusiv funcţiei publice, care să vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care să se constientizeze că deciziile materializate în acte normative se pot pune în practică doar dacă există “corpul de profesionişti, stabil şi neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei “reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia publică.
Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung.
1. Recrutarea şi selectia funcţionarilor publici
Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urmă, prezintă caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante actuale şi viitoare[2]. Aceste precizări sunt necesare întrucât legislaţia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor termeni.
În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr cât mai mare de candidaţi competitivi şi motivati din care să selectăm persoanele necesare[3].
Astfel, administraţia trebuie să stabilească si să identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o cariera de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante.
Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de recrutare şi selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real uman.
În formularea obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia personalului din administraţia publică s-a pornit de la constatarea că nu se asigură pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat şi nu sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o puternică influenţă a sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraţiei publice în dauna unui concurs naţional.
Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu adevarat pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie imperativ impuse prin legislaţie.
În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate relativ puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de putin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.
În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate exclusiv din acte normative şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din legislaţie.
Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt ce denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potenţialilor candidaţi, fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel superior se ocupă pe alte criterii decât cele privind competenţa profesională.
De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi, competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor unitare de recrutare şi selecţie.
Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul recrutării şi selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este cazul recrutării înalţilor funcţionari publici. S-ar putea apela la firme specializate în recrutarea şi selecţia personalului. De asemenea, este necesară limitarea accesului la funcţiile publice a unor categorii de pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari publici.
O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar de către anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este foarte limitativă şi încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea funcţiilor publice.
În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari publici, actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi continuitatea în faţă schimbărilor politice.
Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.
2. Motivarea funcţionarilor publici
Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici care determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei.
În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se conştientizează faptul că aceasta este în competiţie cu sectorul privat în identificarea şi menţinerea unui personal calificat, astfel că şi importanţa acordată motivării funcţionarilor publici este destul de neînsemnată, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizării şi a drepturilor materiale în general.
Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public şi care îl vizează în mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă, dreptul la salariu etc.
Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii publici, că lipsesc instrumente de motivare alternative, nu există transparenţă cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor compensaţii care să asigure un trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului cazurilor de corupţie, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare.
Dacă în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat şi datorită unor restricţii bugetare sau impuse de organisme internaţionale, restructurarea din perspectiva numărului de angajaţi publici a fost rar adusă în discuţie şi mai rar pusă în aplicare. Foarte puţine reglementări au vizat acest aspect în sensul dimensionării numărului de angajaţi în raport cu obiectivele fiecărei entităţi publice. Din păcate, se constată că unele funcţii publice nu îşi justifică existenţa.
Pe de altă parte, managerii din sectorul public, asociază cel mai frecvent motivarea cu recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin competenţele manageriale inadecvate.
Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de cunoştinţele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe de altă parte este importantă inovarea în materie de motivare şi o nouă atitudine a managerilor faţă de colaboratori.
Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:
- aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;
- implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui echilibru între angajaţi;
- condiţiile de muncă;
- competiţia în realizarea sarcinilor.
Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.
În acest sens este necesară crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea funcţionarilor publici competenţi. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:
- elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă a acestora;
- elaborarea mai multor opţiuni privind sistemul de salarizare şi estimarea costurilor financiare, împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi cu consultarea partenerilor de dialog social;
- finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici;
- implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici, astfel încât, în mod gradual, până în 2011 să crească gradul de atractivitate a carierei în funcţia publică;
- colaborarea în proiectarea promovării rapide şi a sistemului de plată luând în considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionişti” pentru întărirea funcţiei publice la cel mai înalt nivel.
3. Perfecţionarea funcţionarilor publici
Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin care, în urma parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi îmbogăţesc aptitudini, cunoştinţe, deprinderi, comportamente şi tehnici de lucru în care au deja o calificare de bază, în vederea realizării la un nivel superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le revin. Deci prin perfecţionare este vizată îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja existente. Deşi perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor publici, în prezent, administraţia publică din România se confruntă cu unele constrângeri, cele mai importante fiind insuficienţa resurselor în paralel cu o crestere şi o diversificare permanentă a cerinţelor cetăţenilor şi a mediului economic şi social. În acest moment, responsabilitatea principală cu privire la perfecţionarea funcţionarilor publici revine Institutului Naţional de Administraţie şi celor opt centre regionale coordonate de către acesta.
În contextul unor resurse financiare limitate, absenţei unei reţele structurate a furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice, absenţei relaţiei directe între formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea carierei şi absenţei unui sistem extern de monitorizare şi evaluare a calităţii procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic consolidarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici. În prezent, trebuie să remarcăm amploarea programelor de perfecţionare destinate funcţionarilor publici şi eforturile depuse în acest sens de sistemul instituţional naţional şi regional.
Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă, deoarece:
- nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea exactă a necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei;
- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de perfecţionare;
- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor;
- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;
- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de perfecţionare;
- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;
- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative (sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai mare de funcţionari publici.
Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici se pot propune:
- Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea, monitorizarea şi evaluarea procesului de formare continuă;
- Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor şi diseminarea bunelor practice însuşite prin colaborarea cu partenerii externi);
- Dezvoltarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie de a asigura realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute la standarde calitative de nivel european;
- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei publice locale atât din punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane;
- Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.
[1] Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the European Communities, Brussels, 2004
[2] Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor umane, p.117-118
[3] Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP: în ceea ce pridveşte funcţia de Director general: funcţii publice scoase la concurs 40, funcţii publice ocupate 37, număr candidaţi 44; Secretar general adjunct: funcţii publice scoase la concurs 6, funcţii publice ocupate 6, număr candidaţi 6; Secretar general: funcţii publice scoase la concurs 22, funcţii publice ocupate 21, număr candidaţi 23.