În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură decât cea prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe din blocajele sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de centralizare a sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează serviciile publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor de diferite servicii ce apar în sistem, totuşi în practică acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ din ţara noastră.
Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost constituite.
Acesta este unul din multele exemple de încalcare a unui principiu fundamental declarat în lege, acela al autonomiei.
Postul este componenta structurală de bază alcatuită din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui funcţionar public.
Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei institutii şi/sau autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competentele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.
Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în sistemul piramidal de obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de funcţii publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi ai politicului.
Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea postului din structura organizatorică a instituţiei publice. Dacă nu sunt determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru fiecare dintre posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în structura organizatorică a respectivelor poziţii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi.
Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi, el rămâne la un grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci când determină configuraţia structurii organizatorice într-o instituţie/ autoritate publică, asigurându-se astfel o particularizare a acestui cadru la situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizatională conferă titularului de post un anumit grad de autoritate formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale autorităţii formale:
- ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi funcţionari publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în unitatea administrativ-teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem. Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la nivelul componenţei structurale post, respectiv autoritatea formală conferită de structura postului.
Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc.
- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimente funcţionale implicaţi în diferite activităţi.
Autoritatea funcţională se materializează în proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de autoritate se exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului.
Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad corespunzător de competenţă pentru a realiza obiectivele postului.
Există două forme de competenţă:
- o competenţă profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa, talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor postului;
- o competenţă managerială pentru posturile integrate în structura de conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.
Autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional dobândit, ca urmare a exercitării competenţei profesionale de către titularul de post.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent. Conţinutul postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta trebuie adaptat în funcţie de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale generale şi specifice, de modificările în componentele unităţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul intern şi internaţional.
Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimina, dimpotrivă sunt ca şi continut perfect compatibile, exista o serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în domeniul managementului public.
Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:
- asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice;
- selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
- egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
- stabilitatea funcţionarilor publici.
Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte funcţionarul public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor publici.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia publică aşa cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ, îngrădind semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.
Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:
- funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia publică fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală corespunzatoare funcţiei publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative şi de management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar public de execuţie.
- scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate din sistemul de nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă am restrânge conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenţelor, atunci am deduce ca titularul funcţiei publice are drept scop exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.
Funcţia publică reprezintă factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii.
De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz, întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor specifice prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa managerială şi de funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile publice trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii publici, care au competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului legislativ existent, să determine elementele organizării procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă determinată pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise şi necontradictorii.
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o reprezintă funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţa politică. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate prin numire de către reprezentanţi ai politicului.
Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici de carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie pentru a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor care obţin majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioadă determinată.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de reprezentanţi politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţionat că aceasta categorie de funcţii reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri adjuncţi, preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru aceasta categorie de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi specific elaborat şi publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de demnitate publică respectivă.
O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii politici. Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine în mod direct politicienilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcţii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a cărui doctrină o agreează. Exemple de astfel de funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai politicului: Preşedintele României, primarul, preşedintele consiliului judeţean, consilierul local.
Nici pentru aceasta categorie de funcţii publice nu sunt definite clar competentele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele ramân la latitudinea fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare decât promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.
Toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror existenţă în structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce priveşte sarcinile, competenţele şi responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar pentru câteva. Cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale, deoarece în sistemul administrativ din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de competenţe manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de funcţionarii de cariera, a căror autonomie managerială şi responsabilitate sunt serios afectate.
În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de funcţii publice, dar şi o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei categorii în sistem, astfel încât funcţionalitatea mecanismelor manageriale necesare realizării misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice să nu fie afectate, iar sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare.
În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile de demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici, altfel există deja pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem tocmai datorită deficienţelor majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structurilor organizatorice din institutiile şi autorităţile publice din ţara noastră.
Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei componente organizatorice influenţează decisiv starea de sănătate a sistemului în ansamblul lui şi a sectorului public, în general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii publice cu continut similar şi/sau complementar.
Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de funcţie publică de conducere.
Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcţionale în interiorul structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale, Parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În sistemele administrative centralizate se observă o delimitare clară între cele două categorii de compartimente, există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică alimentează un dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia administrativă – compartimentul funcţional şi cel care execută conţinutul deciziei administrative – compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întarirea caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesită o riguroasă determinare a numărului şi structurii compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un grad ridicat de funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul lor către ceea ce piaţa serviciilor aşteaptă.
Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi operaţionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi implicit a serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii publice.
Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ. Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţa absolut necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor publice. În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor în sectorul public: relaţiile administrative.
Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public.
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra modului în care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care acestea răspund unor nevoi sociale generale şi specifice.
În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice în acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în primul rând după conţinutul cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituţii şi autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare, în timp ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică. Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizatorice, în general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe care acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei sau autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care le întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele probleme care apar sunt:
- dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determinî frecvenţa mare a distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor sistemului informaţional;
- creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi a deciziilor administrative;
- consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
- fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
- dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri ierarhice şi cu dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează buna comunicare şi integrare a componentelor structurale în sistemul de management al instituţiei sau autorităţii publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.
Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers proporţional. Ponderea ierarhică este componenta structurală care conferă ordine în cadrul structurii organizatorice a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului structurii organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe verticala structurilor organizatorice către nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul de relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de structură organizatorică şi a implicaţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituţiile şi autorităţile publice.