1. Consideraţii generale
Capitolul îşi propune stabilirea unor modalităţi eficiente prin care, pe de-o parte autorităţile administraţiei publice locale să aplice corect în competiţiile pentru obţinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale Comisiei Europene, iar pe de altă parte aceste autorităţi administrative să gestioneze eficient fondurile obţinute, pe baza de participaţie şi transparenţă, implicând toţi actorii sociali, în genere, şi în special organizaţiile nonguvernamentale.
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru investiţii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente în a le accesa şi nici în a le gestiona. O parte din acest eşec se datorează instituţiilor publice, o altă parte ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Capitolul îşi propune să stabilească care sunt cauzele ineficacităţii autorităţilor administraţiei publice în gestionarea fondurilor euroepene (pornind de la ipotezele: lipsa voită de transparenţă, resurse umane insuficient pregătite în acest sens şi demotivate, dotarea logistică precară, slaba interrelaţionare cu reprezentanţii societăţii civile şi cu organizaţiile nonguvernamentale, care sunt mult mai aproape ca şi sferă de cunoaştere de interesul specific al colectivităţilor locale). Lipsa spirirtului antreperenorial din administraţia românească poate determina şi ea latenţă în iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se transpune şi în absenţa culturii parteneriatului între autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avanataj în atragerea de fonduri externe. Deşi structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile, autorităţile administraţiei publice nu încheie parteneriate cu acestea decât în manieră formală, în timp ce fondurile europene nerambursabile se cheltuie fără responsabilitate. Se propun măsuri de îmbunătăţire şi eficientizare a acestor aspecte, prin activităţi specifice de conştientizare (metode moderne de dialog şi comunicare) atât a autorităţilor locale cât şi a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea reală a celor două laturi ale parteneriatelor necesare derulării fondurilor).
Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat de către Institutul de Politici Publice Bucureşti[1] a stabilit la nivelul anului 2004 următoarele concluzii:
- numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi gestionarea proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile este nesemnificativ comparativ cu anasamblul resurselor umane din administraţia publică;
- pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor umane din administraţia publică în ceea ce priveşte managementul proiectelor trebuie să fie un interes al managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care managementul public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă capacitatea conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de modificările aduse Legii administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor publici.
- Raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile administraţiei publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii de dezvoltare) şi centrale implicate în procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt în mod cert perfectibile. Reproşul fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea ce priveşte stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte accesarea fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce priveşte accesarea fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică conţinutul pachetelor informative despre programele finanţate prin fonduri europene nerambursabile constituie de asemenea aspecte reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia Phare 01, Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un termen de 15 zile înainte de închiderea aplicaţiilor).
Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică locală poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor europene nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul judeţului Constanţa, procentul fondurilor necheltuite şi restituite autorităţiilor contractante din cadrul proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce priveşte situaţia parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale şi organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm acestei analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel transparent în cadrul formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale şi ale Agenţiilor de dezvoltare regională, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale structurilor administraţiei publice care să vizeze următorii indicatori:
- evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor (raportul dintre rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce ţine de funcţia de planificare şi prognoză ce ar trebui aplicată şi managementului public, nu numai organizaţiilor private;
- eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor obţinute cu obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale aplicaţiilor de proiect) - aspect ce ţine de funcţia de control-evaluare a managementului ce trebuie să capete o nouă dimensiune şi raportat la instituţiile publice;
- performanţa managerială a coordonatorilor proiectului;
- evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă ale proiectului şi capacitatea de soluţionare a problemelor identificate în momentul redactării proiectului prin diagramele Gantt.
Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea cofinanţării depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de descentralizare. Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile publice din România, poate fi intitulată doar desconcentrare, exerciţiul bugetar fiind stabilit (împreună cu structura posturilor) de către ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea eficientizării procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general sunt:
- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;
- gradul de descentralizare al resurselor financiare;
- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.
Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor fundamentale de aplicaţie) şi nevoile cu caracter specific ale colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea următorilor indicatori:
- armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale regiunilor (care reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul pachetelor informative de programe;
- existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile asociative locale şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi procese de lobbying cu reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce priveşte conţinutul programelor de finanţare.
Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific, stabilirea de parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în vederea accesării de către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor europene nerambursabile, în condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o impunere în condiţiile în care aceste fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autorităţilor administraţiei publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute prin dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).
2. Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi
Asistenţa financiară nerambursabilă din partea Comunităţii Europene a fost la dispoziţia României şi a celorlalte state care tocmai se eliberaseră de comunism, încă din 1990. Iniţial ea a fost destinată sprijinirii statelor foste comuniste în procesul lor de tranziţie către democraţie şi economia de piaţă. În acea perioadă instrumentul financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction and Economy), la început numai pentru aceste două ţări şi ulterior pentru încă 8 state foste comuniste.
După 1999, de îndată ce integrarea statelor din Centrul şi Estul Europei a devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea ţărilor candidate în procesul lor de integrare la Uniunea Europeană. În completare, din 2000 au fost adăugate două noi instrumente financiare cu acţiune specifică: ISPA (Instrumentul pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) - menit să îmbunătăţească infrastructura de mediu şi transport, şi SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and rural development) - orientat către agricultură şi dezvoltare rurală.
Traseul alocării fondurilor începe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are decizia finală în privinţa cuantumului fondurilor şi obiectivelor pentru care vor fi alocate. Partenerul direct cu care negociază este Guvernul României. După aprobarea fondurilor coordonarea lor se exercită întâi la nivel naţional şi apoi la nivel regional, fiind implicate instituţii diferite în funcţie de instrumentul financiar utilizat.
3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale
Reglementarea alocării fondurilor europene nerambursabile este cuprinsă în memorandumurile de finanţare încheiate între Comisia Europeană şi Guvernul României. Acestea stabilesc drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi obiectivele finanţărilor alocate.
Coordonator naţional al asistenţei financiare nerambursabile din partea României este Ministerul Integrării Europene care îndeplineşte acest rol în relaţia cu Uniunea Europeană în ceea ce priveşte programarea fondurilor şi monitorizarea programelor de asistenţă financiară nerambursabilă.
În timp ce Ministerul Integrării Europene coordonează programele la nivel naţional, gestionarea propriu-zisă a contribuţiei financiare a Comunităţii Europene revine Ministerului Finanţelor. În acest sens el garantează integritatea contribuţiei financiare şi asigură respectarea utilizării acesteia conform destinaţiei stabilite prin memorandumurile de finanţare, de înţelegere precum şi prin alte documente încheiate între Comisie şi Guvernul României. Două unităţi din cadrul ministerului sunt deosebit de importante: Direcţia Fondul Naţional care administrează propriu-zis fondurile alocate ţării şi Oficiul Central de Plăţi şi Contractare PHARE, responsabil pentru aspectele procedurale şi administrative privind bugetele proiectelor, organizarea şi supervizarea licitaţiilor, încheierea şi administrarea contractelor, raportare financiară, etc.
În cazul asistenţei financiare PHARE, la nivel naţional există doi actori cheie:
- Coordonatorul Naţional al Asistenţei (NAC) responsabil cu asigurarea unei legături strânse între procesul de aderare şi utilizarea fondurilor PHARE precum şi cu programarea PHARE şi Oficialul Naţional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern şi însărcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. În cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naţional sunt departamentele ISPA din cadrul Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei.
- Vocea Comisiei în România este reprezentată de Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti, instituţie deconcentrată, expresie a tendinţei de descentralizare manifestată în ultimul timp şi care se va accentua în perioada următoare. Rolul său intervine în principal în aprobarea conţinutului cererilor de finanţare care pleacă la Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea şi aprobarea rapoartelor de evaluare. De asemenea Şeful Delegaţiei îşi pune semnătura pe contractele încheiate, nu ca parte contractantă, ci ca o confirmare suplimentară a faptului că proiectul respectiv va primi finanţare europeană nerambursabilă.
Fiecare instrument financiar pus la dispoziţie de Uniunea Europeană are propriile sale proceduri şi actori implicaţi din momentul obţinerii finanţării şi până în faza evaluării.
4. Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice judeţene
Reprezentaţii administraţiei publice judeţene din România conştientizează importanţa suplimentării resurselor locale, considerând esenţial rolul fondurilor europene nerambrurasbile pentru realizarea investiţiilor. În ceea ce priveşte însă reuşita practică a accesării acestor fonduri lucrurile se diferenţiază pe de o parte în mod radical în funcţie de tipul autorităţilor judeţene, iar pe de altă parte în funcţie de statutul social, economic, politic al judeţelor implicate.
Astfel, consiliile judeţene au o activitate relevantă în acest sens. Deşi există diferenţe majore în ceea ce priveşte numărul şi valoarea proiectelor derulate, toate judeţele au accesat fonduri PHARE până în prezent. În cazul prefecturilor însă situaţia este mult mai gravă. Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi deşi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în resurse umane şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin surprinzător din acest punct de vedere pentru că aproape 60 % din prefecturi au declarat că au accesat fonduri europene nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.
În acelaşi timp, cu cât judeţele au un grad de dezvoltare economică şi socială mai ridicat, sunt mai informate şi implicate în a căuta surse de finanţare externe. Judeţele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor întocmite. Dacă luăm ca exemplu domeniile care au beneficiat de asistenţă financiară nerambursabilă la nivel judeţean observăm faptul că investiţiile directe ocupă un loc important, infrastructura şi mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin accesarea acestor fonduri de autorităţile judeţene. Întărirea capacităţii administrative reprezintă un alt domeniu pe care Uniunea Europeană pune accent. Cu o pondere mai mică în totalul investiţiilor astfel finanţate urmează: cultura, dezvoltarea intreprinderilor mici şi mijlocii (IMM) - prin fonduri accesate de autorităţi publice, asistenţa socială etc.
Importanţa pe care autorităţile judeţene o acordă fondurilor europene nerambursabile este legată şi de modul în care programele de finanţare oferite de Uniunea Europeană răspund necesităţilor existente pe plan local.
Atât rezultatele interviurilor cât şi prelucrarea chestionarelor aplicate reprezentanţilor autorităţilor judeţene conduc la concluzia că există o discrepanţă între domeniile considerate prioritare de judeţe şi cele finanţate în final, nefiind încă bine pus la punct mecanismul negocierii între Comisie şi Guvern anterior construirii programelor. În timp ce în această perioadă administraţia centrală este preocupată în special de a satisface cerinţe mai degrabă externe, administraţia judeţeană consideră oportună o abordare de jos în sus în procesul distribuirii fondurilor pornind de la nevoile judeţelor.
5. Parteneriatul interjudeţean - soluţie în atragerea de fonduri europene nerambursabile pentru investiţii
Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 şi pentru care se depun eforturi în ultima perioadă este construcţia unei culturi a parteneriatului între diferitele segmente ale societăţii româneşti. Sintagme des utilizate în acest context sunt parteneriatul public - privat, parteneriatul administraţie publică – societate civilă etc. Dacă în aceste domenii putem afirma că lucrurile au evoluat, nu acelaşi lucru putem spune despre parteneriatul între autorităţile publice locale. Acestea încă nu au dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem să investească resursele proprii în astfel de proiecte neglijând total avantajele pe care cu siguranţă le-ar obţine.
În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net în special în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că până în acest moment nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de parteneriate în intenţia de a accesa fondurile europene. Există doar tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă într-o competiţie pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.
Este de menţionat în acest context că actuala împărţire administrativ-teritorială şi actuala distribuire a competenţelor pe diferite paliere de guvernare nu încurajează existenţa parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reuşesc să ofere cadrul necesar de colaborare şi nu reuşesc să stimuleze crearea unui spirit regional în detrimentul rivalităţilor existente în prezent. O soluţie tot mai vehiculată de diferite segmente ale societăţii româneşti dar şi ale autorităţilor publice este crearea unor regiuni administrative, care ar avea un aport important în încurajarea asocierilor pentru proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmării identităţii regionale.
6. Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile
Pe lângă cele două probleme importante (comunicarea între instituţiile implicate şi lipsa parteneriatelor) există probleme punctuale care împiedică buna desfăşurare a lucrurilor în cadrul acestui proces. Ele ţin pe de o parte de administraţia publică judeţeană, iar pe de altă parte de instituţiile cu care aceasta trebuie să colaboreze.
Una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă administraţia publică judeţeană este necesitatea asigurării co-finanţării pentru a putea depune proiectele pe care şi le propune. Rolul co-finanţării este foarte important contribuind la responsabilizarea administraţiei publice în legătură cu utilizarea acestor fonduri. În acelaşi timp însă nivelul scăzut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond consistent de co-finanţare cu ajutorul căruia s-ar obţine proiecte de investiţii de amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autorităţile trebuie să le investească în proiecte s-a menţionat de multe ori faptul că nu se găsesc fonduri pentru întocmirea studiilor de fezabilitate şi prefezabilitate, o altă condiţie pentru accesarea fondurilor europene nerambrurasbile. Mulţi reprezentanţi ai autorităţilor publice judeţene se tem să facă aceste investiţii care sunt riscante în cazul în care proiectul nu este selectat spre finanţare.
Un alt impediment menţionat de către toţi actorii implicaţi a fost slaba pregătire a administraţiilor publice judeţene pentru a face faţă condiţiilor de eligibilitate dar şi gestionării propriu-zise a proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistică destul de precară deşi s-au făcut progrese în acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregătite şi programele de instruire organizate în ultimul timp nu au efectele scontate, situaţia neîmbunătăţindu-se în mod vizibil. În plus este vorba şi de un management defectuos existent încă în administraţia publică românească alimentat de birocraţie şi lipsa standardelor de performanţă.
Alte dificultăţi întâmpinate în gestionarea proiectelor sunt legate de probleme administrative şi de comunicare generate de instituţiile care oferă programele de finanţare. Printre cele menţionate de reprezentanţii administraţiei publice judeţene sunt:
- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru având implicaţii financiare majore. Există un decalaj destul de mare între momentul selectării proiectelor şi efectuarea plăţilor. De multe ori obiectivele şi activităţile prevăzute în proiect nu mai corespund situaţiei reale din momentul furnizării banilor datorită faptului că întârzierile depăşesc în multe cazuri 12 luni.
- accesul dificil la informaţiile referitoare la programele de finanţare este o altă problemă întâmpinată de reprezentanţii administraţiilor publice judeţene în efortul lor de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat în documentaţiile specifice, iar pe de altă parte de faptul că nu se face o publicitate suficientă licitaţiilor, în condiţiile în care multe autorităţi publice nu au acces de multe ori la aceste informaţii.
7. Recomandări cu caracter ştiinţific
Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene nerambursabile ar fi:
- sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii publici din administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de accesare şi implementare a programelor finanţate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate încuraja implicarea unor actori privaţi în acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori calitatea actului de instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul Administraţiei Publice Locale);
- accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite creşterea veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată sarcina autorităţilor de a asigura co-finanţarea, putând fi implementate proiecte de amploare cu un real impact pe plan local, (coordonare între Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Economiei şi Finanţelor);
- reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de finanţare (ex: perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete informative mai clare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);
- stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);
- crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse şi a unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini autorităţile judeţene în efortul lor de a promova proiecte (autorităţile judeţene);
- elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi locale care să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri europene nerambursabile. În cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes şi de eşec de până acum, acestea constituind experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare cu institute independente de cercetare).
8. Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene nerambursabile
Sistemul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile este încă puternic centralizat, modul în care funcţionează instituţiile de la Bucureşti implicate afectând buna desfăşurare a lucrurilor pe plan local. Dacă o instituţie centrală are probleme de comunicare de exemplu întregul proces este compromis la toate nivelurile (naţional, regional, local), generând disfuncţionalităţi majore din punctul de vedere al aprobării şi derulării proiectelor şi al transferului efectiv al fondurilor.
9. Probleme de comunicare
Afirmaţia care se poate face la o privire generală asupra acestui aspect este că, deşi procesul este complex şi are la bază colaborarea între diferite entităţi, nu există un circuit fluent şi prestabilit al comunicării nu numai între autorităţile locale şi regionale pe de o parte şi cele centrale pe de altă parte dar şi în cadrul palierului central. Aceasta este una dintre problemele majore care afectează derularea normală a proiectelor şi fluxul banilor.
Surpriza vine din faptul că instituţiile care ar trebui să fie liantul ce leagă toate celelalte organisme implicate sunt apreciate de către toţi actorii chestionaţi, inclusiv de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al comunicării, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti. Surpriza este dată în principal de faptul că aceste instituţii sunt dotate logistic mai mult decât satisfăcător, iar funcţionarii beneficiază de remuneraţii net superioare funcţionarilor din celelalte instituţii ale administraţiei publice.
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei este o instituţie ermetică, având o comunicare dificilă cu celelalte ministere (Ministerul Integrării Europene, Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului etc) şi fiind caracterizată de reprezentanţii acestora ca mai degrabă ineficientă în derularea activităţilor legate de proiecte. La nivel central există un proces de consultare între ministere pe diverse aspecte prin intermediul grupurilor interministeriale în special, dar procesul este formal, respondenţii afirmând că multe din observaţiile lor nu se regăsesc în documentele emise ulterior de Ministerul Dezvoltării şi Prognozei. Aceeaşi concluzie este susţinută şi de reprezentanţii instituţiilor regionale care, pe lângă aspectele de comunicare deja menţionate sunt deseori puse în situaţia de a face faţă tendinţelor de centralizare manifestate tot mai des de minister.
Nu ermetismul caracterizează în principal Delegaţia, ci birocraţia dublată de o organizare interioară ineficientă. Prin ricoşeu, problemele pe care Comisia Europeană le are în prezent (fiind tot mai des vehiculată ideea reformării ei în principal în vederea reducerii birocraţiei) se reflectă în activitatea instituţiilor deconcentrate care o reprezintă în statele candidate. O coordonare destul de slabă există de exemplu între Delegaţie şi Ministerul Integrării Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabilă pentru desfăşurarea în condiţii normale a procesului de integrare.
De altfel slaba cooperare şi comunicarea defectuoasă existentă între cele trei instituţii centrale implicate în gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut fi observată cu prilejul descoperirii în noiembrie 2007 a unor nereguli în alocarea fondurilor în regiunea Centru şi mai precis în judeţul Alba. Cele trei instituţii nu au avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferită asupra evenimentelor şi au propus soluţii diferite pentru rezolvarea situaţiei.
Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al comunicării atât de către instituţiile publice centrale cu care colaborează cât şi de către cele regionale. Autorităţile judeţene în schimb consideră că nu există o concordanţă între strategia de finanţare a ministerelor şi celelalte judeţene, acuzând faptul că decizia este foarte mult concentrată la Bucureşti.
În concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia instituţiilor centrale din acest punct de vedere afectează autorităţile judeţene în efortul lor de a-şi spori resursele pentru investiţii. Faptul că nu există încă o distribuţie foarte clară a responsabilităţilor (ex: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme financiare care ar trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de finanţare) agravează situaţia din acest punct de vedere.
10. Ce ar trebui să facă autorităţile centrale
Accelerarea procesului de descentralizare financiară este un lucru pe care Guvernul îl poate face pentru a sprijini comunităţile judeţene în efortul lor de a-şi suplimenta resursele. Actorii judeţeni şi locali se vor putea implica cu mai mult curaj în acest proces, efectul fiind în final o reală dezvoltare locală. Un rol important în stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative ale comunităţilor locale constituite la nivel naţional. Ele nu se regăsesc încă în acest tablou al accesării fondurilor europene nerambrurasbile în care ar putea avea un rol nu numai în crearea de baze de date cu privire la situaţia investiţiilor dar s-ar putea implica în diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autorităţilor publice locale.
Se impune de asemenea întărirea controlului şi procedurilor de audit asupra utilizării fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut în acest sens iniţiativa de a înfiinţa un corp de control special care în cele din urmă nu s-a concretizat, lucru ce demonstrează încă o dată faptul că în situaţiile de criză se lasă doar impresia că lucrurile se vor rezolva prin crearea unor instituţii care nu vor funcţiona niciodată.
Toate progresele ce pot fi făcute în acest domeniu nu pot începe decât cu completarea şi armonizarea cadrului legal existent şi adaptarea lui la standardele europene. Legile administraţiei publice locale nu reglementează încă aspecte legate de gestionarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile publice locale. Poate şi de aceea jumătate din prefecturi consideră că nu au posibilitatea legală de a accesa fondurile europene nerambrurasbile.
11. Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale
- obligativitatea consultării de către Guvern a reprezentanţilor autorităţilor locale cu privire la obiectivele programelor destinate administraţiei publice locale (ex: structurile asociative ale autorităţilor publice locale);
- Guvernul să ia măsuri specifice pentru judeţele care nu pot asigura fondurile de co-finanţare creând un fond special în acest sens;
- crearea unor structuri speciale de audit şi control pentru gestionarea corectă şi eficientă a fondurilor europene nerambursabile;
- să existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea fondurilor europene nerambursabile;
- coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Internelor şi Reformei Administrative şi Ministerului Finanţelor. În acest moment prima merge într-un ritm mai alert provocând disfuncţionalităţi majore exprimate în principal în responsabilităţi suplimentare fără resurse adecvate.
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru investiţii, acestea nu au avut un mare succes în a le accesa. O parte din acest eşec li se datorează, iar cealaltă ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Problemele majore cu care se confruntă reprezentanţii judeţelor sunt resursele umane nepregătite şi nemotivate alături de o dotare logistică încă precară. Lipsa spiritului antreprenorial din administraţia românească pe de altă parte face ca autorităţile publice să nu aibă iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se transpune şi în absenţa unei culturi a parteneriatului între autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avantaj în efortul de a atrage fonduri externe.
Lipsa unei comunicări eficiente între instituţiile implicate este un alt obstacol major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect este prezent la toate nivelurile. Dacă între autorităţile judeţene (consilii şi prefecturi) nu există coordonare, politicile judeţene sunt compromise. În acelaşi mod, lipsa de coordonare şi comunicarea defectuoasă între autorităţile judeţene, regionale şi locale au drept consecinţă discrepanţe majore între strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care determină incompatibilităţi între nevoile locale şi obiectivele programelor de finanţare.
În tot acest proces instituţiile regionale ar trebui să aibă un rol cheie în a reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului acestora şi totodată promovarea imaginii lor în faţa opiniei publice încă puţin informată. Crearea regiunilor administrative ar putea fi o soluţie în acest sens, fiind totodată expresia unui mod de organizare administrativ-teritorială mai eficient.
Revine însă autorităţilor guvernamentale responsabilitatea creării cadrului necesar unei bune funcţionări a întregului proces. Din punctul de vedere al reformei administraţiei publice locale, două lucruri se impun: regândirea pe criterii de eficienţă a structurii teritoriale şi accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite o autonomie reală comunităţilor locale.
[1] Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeana