Administraţia publică reprezintă ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Administraţia publică locală desemnează „o categorie de autoritate publică, care potrivit Constituţiei şi legilor este chemată să execute legea, sau, în limitele legii, să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogativele specifice puterii publice”.
După cum reiese din definiţiile de mai sus, sistemul administraţiei publice cuprinde două componente majore, şi anume: administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, având în principal aceleaşi funcţii, cu menţiunea că administraţia publică centrală acţionează la nivel naţional, în timp ce administraţia publică locală are ca principal scop satisfacerea nevoilor colectivităţii locale pe care aceasta o reprezintă. Cele două sisteme administrative sunt complementare şi independente, iar funcţionalitatea unuia dintre ele influenţează, în mod decisiv, eficaciatea celuilalt.
Domeniul administraţiei publice locale este reglementat în primul rând în Constituţie (art.120.123), care conţine dispoziţii cu rang de principii de bază, în Legea generală a administraţiei publice locale nr.215/20011, precum şi în numeroase legi speciale, dintre care amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei locale.
Colectivitatea locală înglobează totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială, precizare necesară dacă se doreşte înţelegerea mecanismelor de exercitare a dreptului la autonomie locală. Astfel, dreptul la autonomie locală aparţine colectivităţii locale, însă nu poate fi exercitat de aceasta în mod direct, ci doar prin reprezentanţi, care sunt autorităţile administraţiei publice locale. Din acest motiv legea prevede în mod expres faptul că dreptul la autonomie locală se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene si presedintii acestora, ca autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, nu în nume propriu, ci în numele şi interesul colectivităţii locale, şi că aceste dispoziţii nu aduc atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice (art.3 din Legea nr.215/2001).
Se face trimitere, prin urmare, la mijloacele democraţiei semi-directe, în speţă la referendumul local, reglementat de Legea nr.3/2000. Două precizări se impun în legătură cu acest text legal:
- în primul rând, observăm că, autonomia locală implică atât un drept, cât şi abilitatea, capacitatea autorităţilor administraţiie publice locale de a gestiona treburile publice locale. Autorităţile publice locale vor exercita acest drept în raport cu alte autorităţi publice, care trebuie să-l respecte şi să se abţină de la a-i aduce atingere prin norme juridice inferioare legii, dar şi în raport cu colectivitatea locală, care nu poate lua în propriile mâini decizia la nivel local, ci trebuie să respecte principiul democraţiei reprezentative, principiu reliefat şi de această dispoziţie legală.
În ceea ce priveşte capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona treburile publice locale, din practica administrativă se poate observa că aceasta există în măsură corespunzătoare doar la nivelul judeţelor, municipiilor şi oraşelor, lipsind cu desăvârşire sau fiind destul de slabă la nivelul comunelor (cu excepţiile pe care le presupune orice afirmaţie generalizatoare, şi care vin să întărească concluzia finală).
Astfel, la nivelul majorităţii covârşitoare a comunelor nu se poate vorbi de o capacitate a autorităţilor locale de a face faţă presiunilor centralizatoare de orice fel – economice, politice, administrative, prin utilizarea autonomiei locale conferită prin lege.
Iată de ce sunt puţine cazurile în care, în prezenţa unor tendinţe vădit centralizatoare ale statului român, primarii comunelor au luat poziţie şi au atacat în faţa instanţei de contencios administrativ actele normative care ştirbeau această autonomie. De asemenea, în condiţiile în care autonomia locală fie nu este suficientă, fie nu este exercitată de către cei îndreptăţiţi, asistăm la discuţii privind “traseismul” politic, despre sancţionarea primarilor şi consilierilor care îşi schimbă formaţiunea politică în timpul mandatului de ales local, despre stoparea acestor fenomene (justificate de către cei în cauză prin imposibilitatea exercitării atribuţiilor conferite de lege în interesul colectivităţii locale).
Aprecierea “capacităţii efective” a autorităţilor administraţiei publice locale revine legiuitorului, care prin lege stabileşte atribuţiile acestora; prin urmare, dacă se consideră la acest nivel că autorităţile locale nu au capacitatea de a realiza anumite atribuţii, acestea pot fi date în sarcina unor organisme deconcentrate sau chiar centralizate.
Cercul vicios este închis de fenomenul deja exagerat al înfiinţării unor noi comune prin reorganizarea celor existente. Astfel, în ultimii ani asistăm la adoptarea unor
noi şi noi legi cu acest obiect. Numai în anii 2004-2005 au fost înfiinţate mai mult de 200 de noi comune, multe din ele cuprinzând un singur sat sau două sate5. Se pune intrebarea, dată fiind această realitate, cum vor putea noile comune, înfiinţate din interese politice (recunoştinţa celor care vor activa în autorităţile administraţiei publice locale nou formate faţă de puterea politică care le-a oferit aceste funcţii) sau economice (egoismul de a
utiliza anumite resurse aflate doar pe teritoriul satului care devine comună) să aibă “capacitatea efectivă” de a gestiona treburile publice locale, dacă nici în organizarea anterioară nu exista această capacitate? Şi, mai departe, care putere politică va avea curajul să-şi asume riscul din punct de vedere electoral al reorganizării administrative a teritoriului naţional prin comasarea comunelor astfel formate, atunci când se va accepta realitatea că sistemul nu funcţionează şi se va dori cu adevărat reformarea lui?
- exercitarea dreptului de autonomie locală aparţine doar autorităţilor administraţiei publice locale autonome, adică primarului, consiliului local, consiliului judeţean, deorece, aşa cum precizează legea, doar ele sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Administraţia publică locală funcţionează în temeiul unor principii, care reprezintă şi principalele căi de relaţie cu respectiva comunitate locală:
- Principiul autonomiei locale, conform căruia fiecare autoritate publică locală are capacitatea şi dreptul de a soluţiona în mod autonom, cu respectarea prevederilor legale, problemele colectivităţii pe care respectiva autoritate locală o reprezintă.
- Principiul descentralizării serviciilor publice, care presupune desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală şi conferirea personalităţii juridice pentru acestea.
- Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, care se referă la faptul că aceste autorităţi, respectiv consilierii judeţeni, cei locali, dar şi primarii sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
- Principiul legalităţii, conform căruia toate activităţile administraţiei publice locale trebuie îndeplinite cu respectarea legilor şi a actelor normative în vigoare.
- Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit, care se realizează prin referendum sau prin altă formă de participare directă a cetăţenilor la activităţile publice, în condiţiile legii.
Întinderea autonomiei locale - legea statuează că autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege.
Reducerea componentelor autonomiei numai la aspecte financiare şi administrative are semnificaţia excluderii din conţinutul acestui concept a autonomiei politice, interzisă de Constituţie care declară statul român stat unitar şi indivizibil.
Importanţa acordată autonomiei financiare a colectivităţilor locale în ansamblul mijloacelor de realizare a autonomiei administrative reiese şi din coroborarea faptului că: autonomia este numai financiară şi administrativă, cu dreptul consacrat al colectivităţilor locale la resurse suficiente în cadrul procesului de descentralizare şi cu principiul proporţionalităţii între atribuţiile legale şi resursele financiare alocate pentru exercitarea lor. Astfel, autorităţile administraţiei publice central nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi. De asemenea, în scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în condiţiile legii.
Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competentele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz şi conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, sa aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenta altor autorităţi publice.
Procesul de descentralizare început după 1990 în România continuă prin trecerea de la nivel central la nivel local a cât mai multor servicii publice. S-a ajuns la un proces complex de rearanjare a relaţiei dintre administraţie şi cetăţean.
Deconcentrarea serviciilor publice este, alături de descentralizarea acestora reprezintă un sistem de organizare administrativă adoptat în sistemul nostru de drept, precum şi în alte sisteme de drept, cum este cel francez - care a constituit întotdeauna o sursă de inspiraţie pentru legiuitorul român. Deconcentrarea presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului (agenţilor statali din teritoriu) a unor puteri publice pentru a fi exercitate în numele statului, însă la nivel teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării.
Astfel, textul art.120 alin.1 din Constituţia revizuită – “administraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale, şi deconcentrării serviciilor publice” - face referire mai întâi la principiul descentralizării, care se aplică atât sub aspectul său teritorial, cât şi sub cel funcţional, iar apoi aminteşte principiul deconcentrării servicilor publice.
Descentralizarea este, prin urmare, un principiu aplicabil administraţiei locale în general, urmând ca principiul deconcentrării serviciilor publice să fi aplicabil serviciilor exterioare guvernamentale, ale ministerelor sau ale altor autorităţi publice centrale de specialitate din teritoriu. Această explicaţie ar fi trebuit însă să-şi găsească o consacrare expresă în textul constituţional, pentru a nu induce confuzii.
Concluzia care se desprinde din textul legal este, la o privire mai atentă, următoarea: serviciile publice din unităţile administrativ teritoriale, indiferent că este vorba de extensii ale serviciilor prestate de către autorităţi centrale sau de servicii exclusiv locale, vor putea fi organizate fie pe bază de descentralizare, fie pe bază de deconcentrare. Descentralizarea este aplicabilă ca principiu general de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, pe când deconcentrarea, ca modalitate expres prevăzută de actul fundamental pentru organizarea serviciilor publice teritoriale.
Serviciul public de transport urban călători, spre exemplu, sau cel de gospodărire comunală, sunt organizate descentralizat, fiind prestate sub autoritatea consiliilor locale, în timp ce serviciul public de cultură este organizat atât deconcentrat, prin inspectoratele de cultură, cât şi descentralizat, prin intermediul instituţiilor de cultură subordonate consiliului local. Această dublă natură juridică a serviciilor publice locale poate duce însă şi la abuzuri, ştiut fiind faptul că deconcentrarea este o variantă a centralizării, iar legiuitorul român are un “apetit” deosebit pentru centralizare. Prin urmare, servicii care ar putea fi prestate în mod eficient descentralizat, pot fi organizate în subordinea unei autorităţi centrale şi astfel să-şi piardă din eficacitate.
Legea este cea care poate stabili regimul juridic al unui serviciu public, opţiunile fiind fie descentralizarea, fie deconcentrarea, cele două principii consacrate constituţional. Nu se poate susţine că principiul descentralizării devine inaplicabil prin consacrarea expresă a principiului deconcentrării, deoarece el se referă la întreaga organizare a administraţiie publice locale, nu exclude serviciile publicle locale; în definitiv, prin consacrarea principiului deconcentrării, s-a dorit recunoaşterea unei realităţi a sistemului românesc din domeniul administraţiei publice, care nu a reuşit, în decursul a 13 ani de aplicare a Constituţiei adoptate în 1991, să transpună în practică principiul descentralizării totale a serviciilor publice, principiu de rang constituţional.
Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale presupune alegerea directă sau indirectă, însă cu respectarea principiilor democraţiei reprezentative, a autorităţilor locale. Legea română prevede alegerea directă atât a Consilliului local sau judeţean, cât şi a Primarului si Presedintelui consiliului judetean. Pana la modificarea introdusa prin Legea nr. 35/2008 a votului uninominal10, singurul ales indirect era Preşedintele Consiliului judeţean, însă această modalitate de desemnare nu ştirbea cu nimic caracterul democratic şi reprezentativ al acestei autorităţi locale.
Democraţia reprezentativă presupune rezolvarea treburilor publice locale de către autorităţile administraţiei publice locale alese, şi nu de către cetăţeni, prin referendum. Prin urmare, referendumul poate fi în principiu doar consultativ, nu şi decizional, iar autorităţile locale nu pot recurge la el pentru rezolvarea unor aspecte sensibile, pentru care nu vor să-şi asume răspunderea.
Principiul legalităţii - legalitatea presupune respectarea, în activitatea administraţiei publice locale, a Constituţiei, legilor şi celorlalte acte normative sau individuale cu forţă juridică superioară.
Actul administrativ, principala formă de activitate a administraţiei publice, trebuie să fie întotdeauna conform cu “legea”, prin acest termen înţelegându-se normele juridice cuprinse în acte juridice cu forţă superioară, nu doar legea propriu zisă, ca act de voinţă al Parlamentului.
Autorităţile locale nu-şi pot determina ele însele competenţa, deoarece România nu este un stat federal; doar statul are competenţa de a-şi determina propria-i competenţă, pentru celelalte autorităţi publice competenţa fiind stabilită prin lege.
Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de
interes deosebit - acest principiu vine să confirme afirmaţia de mai sus conform căreia democraţia reprezentativă la nivel local implică doar consultarea cetăţenilor în privinţa afacerilor publice locale, nu şi transformarea lor în decidenţi pe plan local, cu excepţia câtorva situaţii strict determinate prin lege, când principiul comportă excepţii.
Principiul nu trebuie însă privit ca o interdicţie pentru organizarea referendumului decizional, ci ca o obligaţie a autorităţilor locale competente de recurge la acestă formă de transparenţă administrativă atunci când se pune problema luării unor decizii de importanţă deosebită la nivel local, în numele colectivităţii locale şi care sunt susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra respectivei colectivităţi.