În ţara noastră, etica în administraţia publică are o importanţă aparte faţă de alte state cu administraţii democratice consolidate. Procesul de aşezare legislativă a administraţiei publice româneşti a fost el însuşi greu. Statutul Funcţionarului Public, Legea managerului public şi Codul de Conduită au intrat în vigoare destul de recent, iar cerinţele lor devin practici instituţionale curente într-un timp destul de lung. A ignora dezvoltarea pe coordonate etice a administraţiei publice, sub pretextul că este de ajuns aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că administratorii publici sunt persoane, nu simpli executanţi, că ei au propriile valori, provin din medii diferite, iar dorinţa lor de afirmare ca profesionişti ai administraţiei nu se reduce la conformism, datorie pe sarcină, salariu, sancţiune, premiere, ci că identitatea profesională devine o componentă a identităţii personale.
Partea etica a administraţiei publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat este menţinerea încrederii publice în funcţionarea instituţiilor, încredere fără de care democraţia nu are sens.
Problemele legate de etica in administratia publica apar in momentul in care au loc fapte de coruptie,impartialitate in luarea deciziilor, conflicte de interese,discriminari, dar si in cazul abuzului de putere.
Abuzul de putere poate fi definit ca folosirea autorităţii cu care o persoană este investită pentru a beneficia în mod nemeritat sau pentru a oferi tratament preferenţial nemeritat unui grup sau unei persoane (sau folosirea autorităţii cu care o persoană este investită pentru a face discriminare impotriva unui grup sau unei persoane).
Abuzul de putere in Administratia publica a fost considerat de unii autori[1](alaturi de solutii inadecvate la problemele locale, perfecţionarea deficitară a funcţionarilor publici locali mergând până la plafonarea lor în comparaţie cu cei din administraţia publică centrală care beneficiază permanent de perfecţionare şi informatizare la nivel mondial) drept un posibil efect negativ al procesului de descentralizare care “poate merge până la a pune în pericol unitatea naţională”.
Pentru evitarea unor posibile probleme in acest sens, Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici incadreaza in cadrul Principiilor generale la art. 3 integritatea morala, principiu conform caruia functionarilor publici le este interzis sa solicite sau sa accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru altii, vreun avantaj ori beneficiu in considerarea functiei publice pe care o detin, sau sa abuzeze in vreun fel de aceasta functie.
Totodata actul normativ precizeaza in cadrul art. 17 alin. (1): “Este interzisa folosirea de catre functionarii publici, in alte scopuri decat cele prevazute de lege, a prerogativelor functiei publice detinute”
Totusi legea nu contine o definire exacta a sintagmei “abuz de putere” ci se incearca o definire prin exemplificare: art. 17, alin (2) “Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori actiuni de control, functionarilor publici le este interzisa urmarirea obtinerii de foloase sau avantaje in interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane”[2].
Art. 17, alin. (3) “Functionarilor publici le este interzis sa foloseasca pozitia oficiala pe care o detin sau relatiile pe care le-au stabilit in exercitarea functiei publice, pentru a influenta anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite masuri.”[3]
Art. 17, alin.(4) “Functionarilor publici le este interzis sa impuna altor functionari publici sa se inscrie in organizatii sau asociatii, indiferent de natura acestora, sau sa le sugereze acest lucru, promitandu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale”[4].
De asemenea, Codul de conduita al functionarului publici tot in vederea prevenirii abuzurilor din partea celor care lucreaza in sectorul public mai realizeaza si o distinctie intre interesul public si cel personal al functionarului public. Prin codul de conduită cele doua sintagme sunt definite astfel :
a) prin interes personal se înţelege orice avantaj patrimonial sau nepatrimonial urmărit de funcţionarul public, pentru sine sau pentru familia sa, părinţii, prietenii sau pentru persoanele apropiate ori pentru persoanele juridice sau organizaţiile cu care acesta a avut relaţii de afaceri sau de altă natură, care poate afecta imparţialitatea şi integritatea sa în exercitarea funcţiei publice.
b) prin interes public se înţelege soluţionarea solicitărilor legitime ale persoanelor fizice şi juridice, de drept public şi de drept privat, române şi străine, precum şi îndeplinirea atribuţiilor de către funcţionarii publici, în mod regulat şi continuu, cu imparţialitate şi corectitudine, conform competenţelor care le revin, potrivit legii.
3.2.2 Abuzul de putere in sectorul privat
Folosirea, in mod abuziv, a unei pozitii dominante constituie o alta forma de manifestare a practicilor anticoncurentiale alaturi de intelegeri, decizii si practici concertate.
Aproape toate legile concurentei au unele prevederi referitoare la abuzul de pozitie dominanta. Majoritatea legilor europene, inclusiv cea a Uniunii Europene, contin o prevedere expresa care interzice abuzul de pozitie dominanta. Totusi, acestea includ rareori o definitie a ceea ce inseamna abuzul de pozitie dominanta, insa multe dintre ele enumera exemple de comportamente care pot fi considerate ilegale
Legea nr. 21/1996 nu defineste in mod sistematizat si complet, notiunea de abuz de pozitie dominanta, limitandu-se ca, pe calea descrierii, in art 6 sa arate ca " este interzisa folosirea in mod abuziv a unei pozitii dominate detinute de catre unul sau mai multi agenti economici pe piata romaneasca ori pe o parte substantiala a acesteia, prin recurgerea la fapte anticoncurentiale care au ca obiect sau pot avea ca efect afectarea activitatii economice ori prejudicierea consumatorilor".
Intr-o definitie doctrinara "abuzul de pozitie dominanta reprezinta manifestarea discretionara a unui agent economic, avand o putere mare de piata, manifestare concretizata in impunerea unor conditii dezavantajoase agentilor economici cu o putere mai mica sau in incercarea de a-i scoate de pe piata pe agentii economici considerati concurentii lui. In mod concret agentul economic care are o pozitie dominanta pe piata va abuza de ea prin impunerea de preturi, stabilirea de conditii inegale la prestatii echivalente, utilizarea de preturi de ruinare.etc".
Intr-o alta definitie, de aceasta data, restransa doar la pozitia dominanta, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a decis, intr-o speta supusa atentiei sale, ca "pozitia dominanta este situatia de forta economica detinuta de o intreprindere care ii confera putinta de a impiedica mentinerea unei concurente efective pe piata in cauza, asigurandu-i posibilitatea unor comportamente independente, intr-o masura apreciabila, atat fata de concurentii sai, cat si fata de clientii sai si finalmente fata de consumatori".
Lipsa unei definitii legale este explicata de doctrina prin complexitatea acestei forme de practica anticoncurentiala si prin diversitatea modalitatilor practice prin care se poate realiza enumerate insa nu limitativ ci doar cu titlu exemplificativ in art. 6 din Legea concurentei, dupa cum urmeaza:
Impunerea, in mod direct sau indirect, a preturilor de vanzare sau de cumparare, a tarifelor ori a altor clauze contractuale inechitabile si refuzul de a trata cu anumiti furnizori sau beneficiari
Practica preturilor inechitabile, fie ca sunt prea ridicate, fie ca sunt exagerat de scazute- impuse intr-o maniera abuziva, dezvaluie strategia unei intreprinderi de a urmari exclusiv maximizarea profiturilor sale. Curtea de justitie a Comunitatilor Europene a stabilit ca o intreprindere care beneficiaza de o situatie de monopol administrativ exploateaza abuziv aceasta pozitie atunci cand ea "pretinde pentru serviciile sale redevente disproportionate in raport cu valoarea economica a prestatiei furnizate". Cea de a doua varianta a textului art 6 lit.a, priveste ipoteza refuzului de a trata cu anumiti furnizori sau beneficiari. In dreptul comunitar aceasta practica a fost consacrata doar jurisprudential ca modalitate a tratamentului inechitabil aplicat in raporturile comerciale. Consiliul Concurentei a precizat ca abuzul sanctionat astfel consta in refuzul nejustificat de a furniza marfa, de a cumpara, de a acorda licente sau de a permite accesul la anumite facilitati esentiale. Se disting asadar in primul rand refuzul unei intreprinderi aflate in pozitie dominanta de a livra marfa, dar numai cu conditia ca acesta conduita sa afecteze concurenta prin excluderea unor concurenti. In termeni similari se analizeaza si refuzul de a cumpara, in ipoteza in care beneficiarul este posesor de pozitie dominanta sau simplu dominant in raporturile sale cu furnizorul. In al doilea rand refuzul de a trata se poate analiza in raport de indeplinirea de catre beneficiari a unor criterii impuse de furnizori. Daca aceste criterii sunt obiective fiind determinate de natura specifica a produsului si sunt aplicate nediscriminatoriu nu suntem in prezenta savarsirii nici unei practici de excluziune.
In fine este vorba despre blocarea intrarii unui nou concurent pe piata prin refuzul de a-i acorda licente sau de a-i asigura utilizarea unei infrastructuri ori a unei retele, in termenii consacrati de dreptul concurentei, de a-i permite accesul la anumite facilitati esentiale. Detinatorul unui astfel de mijloc esential nu numai ca este tinut sa il puna la dispozitia potentialilor competitori dar trebuie sa o faca in conditii de pret rezonabile si nediscriminatorii.
Limitarea productiei, distributiei sau dezvoltarii tehnologice in dezavantajul utilizatorilor ori consumatorilor
Similar textului CE legea pune in chestiune asa-numitele actiuni de secare a pietei, de limitare artificiala a activitatii intreprinderilor. Prin impunerea de quota, prin refuzul de a furniza produse indispensabile concurentilor, prin cumpararea si neutralizarea unei tehnologii concurente celei exploatate de intreprinderea dominanta, prin clauze de exclusivitate sau de fidelizare excesiva, ori prin acordarea de diverse avantaje comerciale.
In ceea ce priveste aplicarea dreptului intern al concurentei semnalam sanctionarea unei intreprinderi care isi organizase activitatea pe baza unei decizii in care printre altele se specifica"pentru asigurarea desfacerii integrale productiei proprii se interzice livrarea au procesarea de produse ce constituie materie prima la producatorii concurenti". Atat Consiliul Concurentei cat si instanta de contencios administrativ au apreciat ca fapta cade sub incidenta art.6 lit. b. din legea concurentei, intrucat dispozitia in cauza limita distributia in dezavantajul utilizatorilor si consumatorilor. Asemenea practici limiteaza exercitiul general al concurentei, creand mai cu seama cand deja exista diverse bariere la intrare obstacole importante in calea unor noi competitori.
Aplicarea, in privinta partenerilor comerciali, a unor conditii inegale la prestatii echivalente, provocand in acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj in pozitia concurentiala
Aceasta practica este o traducere fidela a art. 82 lit. c din Tratatul de la Roma si sanctioneaza abuzul prin discriminare. Dreptul concurentei nu sanctioneaza discriminarea per se ci numai daca aceasta constituie forma de manifestare a abuzului de putere economica. Discriminarea abuziva se poate realiza prin diferite modalitati, de la cele mai brutale pana la cele mai voalate si aparent justificate.
Conditionarea incheierii unor contracte de acceptare, de catre parteneri, a unor clauze stipuland prestatii suplimentare care, nici prin natura lor si nici conform uzantelor comerciale, nu au legatura cu obiectul acestor contracte
Aceasta practica este o traducere fidela a art. 82 lit. d, asa-numitele contracte legate. Intrucat vanzarile legate pot fi in anumite conditii pro-concurentiale si benefice ele nu sunt prohibite per se, ci dar daca practicate fiind de un operator posesor al pozitiei dominante, li se dovedeste inechivoc efectul nociv asupra concurentei.
Practicarea unor preturi excesive sau practicarea unor preturi de ruinare, in scopul inlaturarii concurentilor, sau vanzarea la export sub costul de productie, cu acoperirea diferentelor prin impunerea unor preturi majorate consumatorilor interni
Textul imperativ prevazut de acest punct este alcatuit din 2 variante. Prima - practicarea preturilor excesiv de mari sau ruinator de mici iar cea de a doua varianta sanctioneaza exporturile la pret de dumping realizate de un agent economic aflat in pozitie dominanta, dar numai cu conditia ca minusurile provenite din acest procedeu sa fie acoperite din preturile majorate pe piata interna.
Practicarea unor preturi excesive reprezinta acea situatie in care cel care abuzeaza de pozitia sa dominanta solicita clientilor sai (chiar fara sa impuna) preturi de vanzare ce depasesc cu mult costurile efective, plus un profit rezonabil .Aprecierea ca un pret este excesiv se face prin comparatie intre pretul ridicat si un pret format din costul de productie plus un profit rezonabil. Se impune precizarea faptului ca practicarea unor preturi de ruinare, in scopul inlaturarii concurentilor a inregistrat abordari diferite, in jurisprudenta americana fata de cea comunitara.
Astfel in unele spete inregistrate in practica judiciara europeana s-a decis ca stabilirea unor preturi la un nivel scazut pentru o perioada lunga de timp cu intentia de a elimina de pe piata pe concurentii sai, constituie abuz de pozitie dominanta. In schimb in practica judiciara relevanta americana, s-a conturat teoria potrivit careia daca agentul sau agentii economici care practica preturi de ruinare nu au posibilitatea de a-si recupera in perioada urmatoare pierderile inregistrate in intervalul de timp in care a practicat preturile de ruinare.
Trebuie subliniat faptul ca nu in toate situatiile practicarea unor preturi de ruinare pe o perioada mai lunga de timp trebuie calificata ca o manifestare a unei intentii frauduloase a agentilor pot fi inregistrate situatii in care din motive obiective, campanii promotionale, lichidare de stoc, se pot practica preturi scazute sub costuri, fara a se urmari eliminarea de pe piata a concurentilor.
Cat priveste vanzarea la export sub costul de productie, cu acoperirea diferentelor prin impunere unor preturi majorate consumatorilor interni reprezinta o forma grava de dumping la export, dar care spre deosebire de dumpingul tipic este prohibit doar daca o astfel de practica este insotita sau urmata de majorari de preturi la intern cu scopul special de a recupera pierderile inregistrate la export.
Exploatarea starii de dependenta in care se gaseste un alt agent economic fata de un asemenea agent sau agenti economici si care nu dispune de o solutie alternativa in conditii echivalente, precum si ruperea relatiilor contractuale pentru singurul motiv ca partenerul refuza sa se supuna unor conditii comerciale nejustificate.
Acest complex de fapte anticoncurentiale are mai multe componente ca trebuie examinate fiecare in parte. Astfel, exploatarea abuzului de dependenta economica poate fi savarsit de catre unul sau mai multi agenti economici daca sunt intrunite urmatoarele conditii: a) sa existe o dependenta economica; b) agentul economic victima a acestei forme de abuz sa nu aiba o alternativa in conditii echivalente; c)sa se manifeste o exploatare abuziva a situatiei de dependenta, fie prin impunerea unor preturi diferite si nejustificate, fie prin refuzul de a vinde, fie prin ruperea nejustificata a relatiilor comerciale, sa se produca un efect anticoncurential sau sa fie prejudiciati consumatorii.
In ceea ce priveste cealalta componenta de realizare a abuzului de pozitie dominanta incriminat, respectiv ruperea relatiilor contractuale pentru singurul motiv ca partenerul refuza sa se supuna unor conditii comerciale nejustificate se impunea urmatoarea precizare, ruptura brutala, abuziva a unor raporturi contractuale doar pe considerentul opozitiei manifestate de co-contractant fata de un tratament comercial incorect, poate fi decisa atat de un operator aflat de un operator aflat in pozitie dominanta cat si de un operator care nu este lider de piata dar care prin ponderea sa economica este superior partenerilor contractuali din relatiile sale verticale.
[1] Prof. dr. Gheorghe Voinea si Lect. drd. Elena Rusu , “Teorema descentralizării şi impactul ei asupra bunăstării unităţilor administrativ-teritoriale”, preluat de pe site-ul http://anale.feaa.uaic.ro/
[2] http://legislatie.resurse-pentru-democratie.org/7_2004.php
[3] Idem11
[4] Idem 11