Dreptul administrativ european este strâns legat de noţiunea administraţiei publice europene. Astfel, administraţia publica europeană formează obiectul de cercetare ştiinţifică al ştiinţei dreptului administrativ european.
După crearea Comunităţilor Europene mulţi autori de drept administrativ şi-au pus problema dacă asistăm la naşterea unei noi administraţii sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administraţiile naţionale[1].
Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se mai poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare. A fost creat un sistem în devenire, situat din punct de vedere juridic undeva între organizaţie internaţională şi stat federal. De altfel, Léontin Jean Constantinesco (specialist francez în drept comunitar de origine română) caracteriza juridic Comunitatea Europeană ca fiind: „o organizaţie integrată cu caracter evolutiv”[2].
Dreptul administrativ european
Tradiţional, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului şi ca disciplină ştiinţifică s-a limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem şi o sursă închise de cunoştinţe.[3]
Dreptul administrativ a apărut din „sâmburele” izolării sale la nivel naţional[4].
Poziţia actuală a dreptului administrativ naţional în Uniunea Europeană este aceea a integrării într-un sistem global de îndepliniri de sarcini, în condiţiile în care nu mai operează prezumţia competenţei exclusive a statului în privinţa îndeplinirii sarcinilor faţă de populaţie. Principiul subsidiarităţii joacă un rol esenţial în repartizarea competenţelor între diversele niveluri de realizare a sarcinilor autorităţilor. Suntem astfel martorii dezvoltării conceptului de „stat constituţional deschis”, ale cărui caracteristici, în opinia lui Stefan Hobe, sunt: inexistenţa unei competenţe exclusive privind îndeplinirea sarcinilor; intercondiţionarea dintre acţiunea internaţională de restructurare a profilului intern al statului şi directivele statale privind configurarea profilului organizaţiilor internaţionale; monopolul forţei („monopolul exercitării violenţei legitime” rămâne în continuare în mâna statului), crearea identităţii (crearea unui sentiment al apartenenţei la comunitatea europeană) şi „deschiderea” ca scop al statului[5].
În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se privească dincolo de frontierele naţionale şi să se încerce să se răspundă la întrebarea: care sunt punctele comune şi diferenţele de soluţii reţinute de sistemele de drept administrativ naţionale, nu doar din interes teoretic şi de drept comparat, ci şi din necesităţi practice. S-a afirmat că, „ordine juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat şi dezvoltat într-o manieră pertinentă”[6].
J. Schwarze arată că dreptul comunitar este format în primul rând din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ economic şi management public. Aceasta deoarece vizează pe de o parte organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, actele emise de acestea şi conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunităţii şi reglementările derivate[7] iar, pe de altă parte vizează rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale în realizarea politicilor comunitare[8]. Din această perspectivă, în opinia aceluiaşi autor, sintagma „comunitate de drept” folosită de Curtea Europeană de Justiţie pentru a desemna comunităţile europene ar putea avea semnificaţia de „comunitate de drept administrativ”.
Trebuie subliniat faptul că nu putem disocia, în principiu, dreptul administrativ european într-un drept administrativ aplicabil doar instituţiilor comunitare şi un drept administrativ propagat în exterior şi aplicabil instituţiilor administrative din ţările membre. Dezbaterea publică europeană creează curente şi opinii care străbat întreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli şi principii pe care instituţiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetăţenii europeni.
Dar graţie colaborării Mediatorului european cu mediatorii naţionali sau cu organele similare din ţările membre aceste principii se aplică în întreaga uniune. Dacă prin drept administrativ european am înţelege doar dreptul care guvernează organizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasică a organizaţiei internaţionale (vezi Consiliul Europei) care nu poate să impună deciziile sale statelor membre decât prin instrumentul tratamentului şi necesitatea ratificării lui pentru a produce efecte în dreptul intern[9]. Or, regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct ă în dreptul intern al statelor membre.
Exista un bogat conţinut legislativ, cutumiar şi jurisprudenţial referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aşa-numitul acquis comunitar. Acquis-ul[10] comunitar formalizat şi neformalizat contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naţionale conducând treptat la crearea unui Spaţiu administrativ european. Atunci când un stat membru eşuează în implementarea legislaţiei Comunităţii Europene, există importante consecinţe legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin inegalitatea săvârşită în nereuşita transpunerii unei directive a Comunităţii Europene sau în aplicarea unui regulament al acestuia. Acest lucru creează o motivaţie suficientă oricărei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecătorească[11].
Unele principii esenţiale,cum ar fi dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative,obligaţia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs incluse în dispoziţiile care asigură, după modelul francez, o protecţie jurisdicţională împotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt prevăzute în textele tratatelor de bază ale Uniunii Europene[12].
Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut între timp în dreptul derivat - reglementări adoptate în temeiul şi în conformitate cu tratatele de bază. Aceste reglementări atribuite administraţiilor europene cu un dublu rol: acela de instrument sau de interfaţă prin intermediul căreia se derulează programe de asistenţă financiară, de aplicare a acquis-ului comunitar, şi de educaţie în spirit civic comunitar, precum şi acela de entitate autonomă dotată cu mijloace de acţiune şi de personal. Sub primul aspect se vorbeşte deseori despre creşterea capacităţii administraţiei publice pentru a răspunde cerinţelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbeşte despre creşterea eficienţei şi coerenţei actului administrativ şi despre democratizarea funcţiei publice.
Însă o importanţă covârşitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componenţa jurisprudenţială. Astfel, imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute azi în dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea de Justiţie a UE pe cale pretoriană. Curtea de Justiţie a UE acţionează, în primul rând, ca o curte administrativă - în sensul dreptului continental – pentru Comunităţi, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum şi personale[13].
Aceasta asigura respectarea dreptului in interpretarea si aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc caile de atac necesare pentru asigurarea unei protectii jurisdictionale efective in domeniile reglementate de dreptul Uniunii.
Curtea de Justitie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justitie, Tribunalul si tribunalele specializate.[14]
In opinia noastră cele trei componente întrunite sub sintagma de „Curte de Justitie a Uniunii Europene” îndeplineşte funcţia puterii judecătoreşti, in acceptiunea clasica a separării puterii in stat.
Punctul de plecare al jurisprudenţei administrative comunitare este considerat a fi hotărârea Algera din 12 iulie 1957 în care Curtea Europeană de Justiţie a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispoziţiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluţionarea acestuia, urmând a se avea în vedere legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa statelor membre. Pornind de la o dublă restricţie – inexistentă unei norme comunitare şi interdicţia denegării de dreptate[15] – Curtea, prin bogata ei jurisprudenţă, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuia să le respecte. Se pot menţiona astfel: principiul administraţiei prin lege, principiul proporţionalităţii, al certitudinii legale, protecţia solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audienţă în cadrul procedurilor decizionale din administraţie, rapoarte interimare, condiţii egale de acces la curţile administrative, responsabilitatea non–contractuală a administraţiei publice. Însă, de cele mai multe ori se observă că instanţa europeană nu a oferit o bază comunitară sau naţională de drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporţionalitatea. Din contră, ea şi-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar în cele mai scurte formule.
Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar şi reglementările europene în materie, dorim să descifrăm în cadrul acestui curs, măsura în care se poate spune că dreptul administrativ european( mai recent dreptul administrativ in UE)[16] există şi ce posibilităţi şi limite condiţionează evoluţia sa ulterioară.
Aşa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadrul dreptului administrativ naţional şi la nivel european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non–discriminatorie şi echitabilă, proporţionalitatea, siguranţa legală, protecţia drepturilor legitime şi menţinerea unui proces administrativ corect şi echitabil au ieşit la iveală, au apărut probleme esenţiale. Ele reprezintă miezul şi începutul cristalizării dreptului administrativ european[17]. Prin cursul nostru vom căuta să ilustrăm cât de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Cercetarea o vom extinde şi la cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind că, fără o dezvoltare doctrinară în acest domeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienţei măsurilor administrative, nici a nivelului de transparenţă şi compatibilitate a acţiunilor administrative, cerute de asigurarea protecţiei cetăţenilor.
O inventariere sistematică a elementelor esenţiale ale dreptului administrativ in UE înseamnă analiza stabilităţi lui actuale şi descoperirea posibilităţilor de evoluţie. O abordare mult mai precisă a căilor de dezvoltare poate fi întreprinsă doar pe baza unei studieri riguroase a situaţiei juridice existente. Cunoaşterea mecanismelor de funcţionare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremaţiei şi efectului direct al dreptului comunitar precum şi a modalităţilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toţi cetăţenii Uniunii.
Urgenţa demersului studierii dreptului administrativ in UE derivă şi din aceea că dreptul comunitar este în fapt aplicat direct doar într-o mică măsură de Comisie, ca instituţie comunitară, şi mai curând este aplicat în mod special de autorităţile administrative naţionale.
Pe de altă parte, investigarea urmăreşte să clarifice nu numai influenţa principilor de drept administrativ naţional asupra dreptului comunitar european, dar, în parte, şi efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naţionale. În acest fel, problema creării şi evoluţiei unui drept administrativ in UE nu trebuie înţeleasă simplist, în sensul îngust al izolării într-un sigur drept administrativ unificat al Uniunii Europene în aplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmării dezvoltarea ulterioară şi convergenţa sistemelor de drept administrativ în Europa. În viitor, sistemele juridice naţionale vor rămâne capabile să reziste unificării tendinţelor[18], chiar dacă cerinţe şi dificultăţi similare acţionează asupra administraţiei publice atât în statele membre cât şi în comunitate, împreună cu cerinţele la nivel naţional, care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale comunităţii.
În aceste condiţii trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât de departe au evoluat principiile conducerii administrative în statele europene membre ale Uniunii şi în ce măsură sistemul a creat o balanţă adecvată între o administraţie reală şi eficientă şi drepturile indivizilor. Nu trebuie în nici un caz să neglijăm restricţiile şi rezistenţa care în viitorul apropiat vor continua să atace toate încercările de a efectua o unire a tuturor faţetelor dreptului administrativ european, aşa cum a fost definit. Rezistenţa clasică a dreptului administrativ la toate încercările de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redusă şi identitatea conservatoare ancorată în reflexul istoric[19]. Cu toate acestea necesitatea democratizării administraţiei şi apropierea ei de cetăţean este un deziderat european împărtăşit de toate ţările membre. Observăm astăzi că, deşi expresia şi conceputul de lege (drept) al administraţiei publice diferă de la un sistem naţional la altul, este posibil un acord asupra unei definiţii comune a legii administrative, ca fiind un set de principii şi reguli care se referă la organizarea şi managementul administraţiei publice şi la relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni[20].
În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ in UE , trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată pe un raţionament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curţii de Justiţie al UE. Acest lucru este o consecinţă a poziţiei legale speciale şi a funcţiei Curţii. Pe de altă parte, hotărârile Curţii de Justiţie, cel puţin în ceea ce priveşte efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.
Din aceste motive trebuie să înţelegem că un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ in UE poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, examinarea şi diferenţierea proceselor individuale. În acest sens Avocatul–General Gand (al poporului) concluziona în faţa Curţii: „că în orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acţiuni succesive şi reconcilierea raţionamentelor; atunci se ajunge la un punct culminant”.
[1] A se vedea în acest sens Ioan Alexandru,Mihaela Carausan,Ilie Gorjan,Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda,Alina Livia Nicu,Crina Radulescu,Catalin Silviu Sararu ,Dreptul Administrativ in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007, p.211
[2] Léontin Jen Constantinesco - La nature juridique des Communautés europénnes, Conferinţa Paul Henry Spaak, Liège, 1980
[3] Jürgen Schwarze - European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell,1992, p.3
[4] Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 317
[5] Stefan Hobe – Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souveränität und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des Staatsbegriffs der deutschprachigen Staatslehre im Kontext internatinaler institutionalisierter Kooperation – Duncker & Hzmblot, Berlin, 1998
[6] Dacian Dragoş – Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ comunitar, Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2 (5)/2000, p. 116
[7] J. Schwarze – Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Communautés Européenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8
[8] astfel dreptul administrativ european tratează în mare parte aspecte care se referă la rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale, asigurând libera competiţie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulându-le astfel să atingă standardele specifice statelor membre şi acordând sprijin întreprinderilor, sprijin autorizat şi monitorizat de către Uniunea Europeană, a se vedea în acest sens OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. Paris: SIGMA – OECD
[9] Regulile de drept administrative după care se realiza administraţia organismelor internaţionale de tip clasic în perioada interbelică este analizată de Paul Negulescu în lucrarea „Principes du Droit International Administratif, Académie de Droit International, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1935”. În opinia sa dreptul internaţional administrativ studiază organizarea serviciilor naţionale sau internaţionale create pentru a satisface interese internaţionale, modul lor de funcţionare şi de intervenţie, în reglementarea, controlul şi coordonarea activităţilor statelor referitoare la aceste interese. Dreptul internaţional administrativ examinează regulile care guvernează gestiunea intereselor generale, care, prin caracterul şi importanţa lor, depăşesc limitele teritoriale ale statelor în raporturile dintre state sau între state şi particulari. În dreptul administrativ intern se studiază modul de intervenţie al statului prin servicii publice care vizează limitarea activităţilor indivizilor sau procurarea anumitor avantaje. În dreptul internaţional administrativ, intervenţiile comunităţii internaţionale caută să limiteze şi să reglementeze anumite activităţi ale serviciilor publice ale statului în vederea stabilirii unei coordonări. Dreptul internaţional administrativ era văzut ca dreptul Administraţiei internaţionale al cărui principal reprezentant era Societatea Naţiunilor alături de care mai puteau fi numărate Organizaţia internaţională a muncii, Comisia europeană a Dunării etc.
[10] Sintagma Acquis comunitar introdusă prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 si 43) reprezintă totalitatea normelor juridice care reglementează activitatea instituţiilor UE, acţiunile şi politicile comunitare şi constă în: conţinutul, principiile şi obiectivele politice cuprinse în Tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi în cele ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Amsterdam); legislaţia adoptată de către instituţiile UE pentru punerea în practică a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii şi recomandări); jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene; declaraţiile şi rezoluţiile adoptate în cadrul Uniunii Europene; acţiuni comune, poziţii comune, convenţii semnate, rezoluţii, declaraţii şi alte acte adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comună (PESC) şi a cooperării din domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne (JAI); acordurile internaţionale la care CE este parte, precum şi cele încheiate între statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia.
[11] Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 1991
[12] A se vedea de exemplu art. 173 şi 190 ale Tratatului Comunităţii Economice Europene şi art. 33 al Tratatului Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului
[13] O. Manolache – Drept comunitar, vol. III, Justiţia comunitară, ediţia a doua, Editura ALL-BECK, 1999, p.8
[14] Vezi art.9F din Tratatul de la Lisabona(pag.8 din M.of.nr.107/12.02.2008)
[15] Referirea la obligaţia Curţii de a evita negarea justiţiei demonstrează clar influenţa gândirii juridice franceze. Interdicţia binecunoscută a refuzului justiţiei din Articolul 4 al Codului Civil precizează: „Le juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de l’insuffisance de la loi, pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice”.
[16] Vezi I.Alexandru si colectiv,Dreptul administrative in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007.
[17] Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 319 şi urm.
[18] Jürgen Schwarze – op. Cit. (European Administrative Law), p.8
[19] acest lucru este valabil şi pentru ţările din sud-estul Europei. Astfel în perioada interbelică Nicolae Iorga arăta că în trecut au existat interese şi orgolii naţionale care s-au opus unei uniformizări la nivelul principiilor din administraţiile naţionale, deşi la originea acestor administraţii au stat verigi comune (sistemul administrativ tactic sau cel roman de exemplu) cu reminiscenţe până în zilele noastre. A se vedea în acest sens N. Iorga – Le Caractère Commun des institutions du Sud-Est de l’Europe, Paris, Librairie universitaire J. Gamber, 1929
[20] J. Ziller – Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993