- Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice
Actul administrativ produce efecte juridice, de regulă, de la data publicării sau a comunicării. De la această regulă există două excepţii:
- actele administrative care prevăd o dată ulterioară publicării sau comunicării, de la care produc efecte juridice;
- actele administrative cu caracter retroactiv.
Cu toate că, de principiu, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, există câteva excepţii:
- actele care constată drepturi şi obligaţii care au luat naştere anterior (declarative sau recognitive) Ex.: diferite adeverinţe sau certificatele de naştere sau de deces);
- actele de anulare a unor acte administrative, care produc efecte de la data actului anulat (ex tunc);
- actele administrative normative interpretative, care se pot emite de organul care a emis actul interpretat sau de către o autoritate ierarhic superioară, acte ce produc efecte retroactive de la data aplicării actului interpretat;
- actele administrative jurisdicţionale care au efecte retroactive deoarece recunosc părţilor situaţii juridice preexistente.
- Încetarea efectelor juridice ale actele administrative
Raporturile juridice care au luat naştere pe baza actelor administrative încetează în două situaţii:
- ca urmare a intervenţiei, în acest scop, a unui alt act juridic;
- ca urmare a producerii unor fapte materiale.
Modalităţile concrete prin care încetează raporturile juridice produse de actele administrative, ca urmare a intervenţiei unui alt act juridic, sunt: anularea, revocarea şi suspendarea.
Principiul legalităţii impune stricta respectare a legislaţiei de către autorităţile administraţiei publice.
Încălcarea prevederilor legale atrage sancţionarea activităţii ilegale, în speţă a actului administrativ, prin anularea ori inexistenţa sa.
Prin anularea actului administrativ se înţelege manifestarea de voinţă a autorităţii competente, având ca scop încetarea efectelor juridice ale actului, respectiv desfiinţarea lui.
În situaţia inexistenţei, viciile de legalitate sunt atât de grave, încât nu se creează nici măcar aparenţa existenţei unui act administrativ.
Actele administrative pot fi lovite de nulitate absolută sau relativă.
Atât actele lovite de nulitate absolută, cât şi cele lovite de nulitate relativă se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când nulitatea este constatată sau declarată de organul competent. Aceasta înseamnă, practic, că în cazul nulităţii absolute sau relative executarea actului este obligatorie, până la constatarea sau declararea acesteia, pe când actul inexistent nu se execută.
De regulă, nerespectarea unor condiţii de fond privind conţinutul actului atrage nulitatea absolută, iar nerespectarea unor norme de formă atrage nulitatea relativă.
Un exemplu de nulitate absolută ni-l oferă art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Potrivit acestui text, lipsa din procesul-verbal de constatare a contravenţiei a unuia din următoarele elemente: numele şi prenumele contravenientului, fapta săvârşită, data comiterii faptei, numele, prenumele, calitatea şi semnătura agentului constatator atrage nulitatea absolută a procesului-verbal.
În cazul nulităţii absolute, viciul de legalitate nu poate fi acoperit (reparat). În acest caz, sesizarea organului competent să constate sau să declare nulitatea operează şi din oficiu, şi nici un termen de prescripţie nu limitează controlul de legalitate exercitat de autoritatea administrativă emitentă sau de cea ierarhic superioară.
În cazul nulităţii relative, viciile de legalitate nu sunt atât de grave, încât să nu poată fi reparate, adică acoperite sau îndreptate prin confirmare. Confirmarea unui act juridic administrativ poate acoperi viciile care alterează sau fac să lipsească manifestarea de voinţă a organului emitent. Dacă viciul se referă la alte condiţii decât cele privitoare la formarea sau exprimarea voinţei unui organ administrativ, confirmarea ulterioară nu poate schimba situaţia.
În ceea ce priveşte actele administrative inexistente, acestea nu prezintă nici cel puţin o aparenţă de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza. Din acest motiv, nu operează prezumţia de legalitate şi, ca atare, sub aspect practic, actul nu poate fi pus în executare.
Actul inexistent este lipsit de elemente esenţiale fără de care el nu poate fi conceput. Un exemplu în acest sens este emiterea de către un organ vădit necompetent sau de către o persoană care nu are calitatea de funcţionar public, în sensul larg de exercitare a unei funcţii de putere executivă.
Există şi situaţii când dispoziţii privind inexistenţa actelor administrative se întâlnesc chiar în Constituţie. Astfel, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituţie, nepublicarea atrage inexistenţa decretelor emise de Preşedintele României, iar potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţie, nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei de Guvern.
Autorităţile competente să anuleze actele administrative sau să constate inexistenţa lor sunt:
- organele administrative ierarhic superioare, în baza raportului de subordonare;
- instanţele de contencios administrativ;
- autorităţile din cadrul Ministerului Public, dar numai actele ilegale ale organelor de cercetare şi urmărire penală şi ale autorităţilor care administrează locurile de detenţie şi executare a pedepselor.
Referitor la efectele anulării actelor administrative, arătăm că, de regulă, anularea produce efecte retroactive. Astfel, dacă actul a fost anulat pe considerente de ilegalitate, efectele anulării se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, ci şi pentru trecut, ex tunc, adică din momentul emiterii sale.
Aşadar, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat, considerându-se că el nici nu a existat.
Trebuie însă să subliniem, că numai efectele juridice ale actului anulat sunt desfiinţate deoarece consecinţele lui de fapt, materiale, sunt o realitate care s-a produs în trecut şi care nu poate fi înlăturată. De exemplu, anularea unei autorizaţii eliberată unei persoane pentru a presta activităţi de service auto nu poate şterge consecinţele materiale, de fapt, care s-au produs în trecut, înainte de momentul anulării.
Cât priveşte revocarea actelor administrative, aceasta este modalitatea specifică de încetare a efectelor juridice ale acestora printr-un act al organului emitent sau, pentru considerente de oportunitate, de către organul ierarhic superior.
Revocabilitatea actelor administrative este un principiu al regimului juridic al acestora care rezultă din caracterul lor unilateral. Fiind manifestări unilaterale de voinţă, ele nu pot fi ţinute de vreun consimţământ, atunci când se pune problema încetării efectelor juridice pe care le produc.
Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sunt atât ilegalitatea, cât şi inoportunitatea.
Referitor la primul motiv, ilegalitatea, dacă acceptăm prezumţia de bună-credinţă care operează în favoarea administraţiei, este firesc ca organul care şi-a dat seama că a emis un act ilegal, să-l poată desfiinţa pentru a intra în legalitate, fără a mai aştepta intervenţia instanţei de contencios.
În cazul inoportunităţii, este vorba, de regulă, de schimbarea condiţiilor care au determinat emiterea actului. Şi în acest caz, este firesc ca administraţia să-şi poată desfiinţa actul care nu mai corespunde noilor condiţii, deoarece ea nu-şi poate îndeplini misiunea decât dacă se adaptează în permanenţă la dinamica realităţii.
Revocarea, la fel ca şi anularea, are ca efect stingerea raporturilor juridice care au luat fiinţă pe baza actului revocat.
Data de la care încetează efectele juridice ale actului revocat variază, după cum revocarea a intervenit pe motiv de ilegalitate sau pe motiv de inoportunitate.
Dacă revocarea actului administrativ a avut ca motiv ilegalitatea acestuia, de regulă, raporturile juridice care au luat fiinţă pe baza lui se sting din momentul emiterii sale (ex tunc).
Dacă actul administrativ este revocat pentru că este inoportun, efectele lui încetează, de regulă, numai de la data revocării (ex nunc). În acest caz, actul a existat şi a produs efecte până la data revocării.
Dacă în privinţa actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter absolut, în cazul actelor administrative individuale, acesta cunoaşte anumite excepţii, şi anume:
- Actele administrative jurisdicţionale.
Irevocabilitatea lor se explică prin faptul că autoritatea care le-a emis cu prilejul soluţionării unor litigii se dezînvesteşte prin actele respective, astfel încât nu mai poate reveni asupra lor, aşa cum se întâmplă şi în cazul hotărârilor judecătoreşti.
- Actele administrative prealabile, pe baza cărora au luat fiinţă raporturi juridice contractuale, civile sau de dreptul muncii.
Contractele iau naştere prin acordul de voinţă al părţilor, astfel încât este firesc ca, de principiu, ele să poată înceta tot prin acordul părţilor. Aceasta nu înseamnă că legislaţia în materie nu poate să prevadă şi cauze de denunţare unilaterală. Aceasta ţine, însă, de regimul juridic al contractelor respective şi nu de principiul revocabilităţii actelor administrative.
- Actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective sau care conferă un anumit statut.
Exemple în acest sens sunt diplomele şi actele de numire într-o funcţie publică. Acestea nu pot fi revocate, atâta vreme cât sunt îndeplinite condiţiile de legalitate care le condiţionează existenţa. Rezultă că această categorie de acte nu pot fi revocate decât pentru vicii grave de legalitate.
- Actele administrative care au fost realizate material.
Această excepţie rezultă din starea de fapt creată. Dacă actul administrativ a fost executat, revocarea lui, în sine, nu poate produce efecte materiale. Nu se încadrează în această excepţie actele administrative care au ca obiect activităţi cu caracter continuu, cum sunt autorizaţiile eliberate pe baza Legii nr. 300/2004 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice de către persoane fizice şi asociaţii familiale. În acest caz, însă, revocabilitatea poate opera numai pentru viitor.
Un ultim caz de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative este suspendarea. Caracteristica suspendării constă în faptul că efectele actului administrativ încetează numai temporar, adică pentru o perioadă de timp limitată, nu definitiv, ca în cazul anulării sau revocării.
Suspendarea intervine când există îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.
Situaţiile de suspendare sunt fie prevăzute de lege, fie lăsate la aprecierea organelor competente.
Un exemplu de suspendare de drept este atacarea la instanţa de contencios administrativ, de către prefect, a actelor autorităţilor administraţiei publice locale [art. 123 alin. (4) din Constituţie].
Organelor competente să revoce actul li se recunoaşte şi dreptul de a-l suspenda, potrivit principiului qui potest plus, potest minus.
În fine, instanţele de contencios administrativ pot dispune suspendarea actului în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unei pagube iminente.
Suspendarea, fiind o măsură provizorie, se pune problema determinării momentului încetării sale.
În primul rând, suspendarea încetează în momentul în care actul administrativ suspendat este revocat de autorităţile competente, ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, printr-un act administrativ de revocare.
În mod simetric, suspendarea încetează ca urmare a repunerii în vigoare a actului suspendat, atunci când s-a constatat că este legal sau oportun. Şi în această situaţie este necesar un act administrativ de încetare a suspendării.
Suspendarea poate înceta, însă, şi de drept. Astfel, suspendarea de drept intervenită ca urmare a acţiunii introdusă de prefect la instanţa de contencios administrativ, împotriva unui act al unei autorităţi a administraţiei publice locale, va înceta odată cu rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti dată pentru soluţionarea acelui litigiu, fie prin anularea actului, fie prin respingerea acţiunii prefectului.
De asemenea, suspendarea actului administrativ, hotărâtă de instanţa de contencios, potrivit Legii contenciosului administrativ, va înceta odată cu soluţionarea acţiunii.
A doua situaţie de încetare a raporturilor juridice care au luat naştere pe baza unui act administrativ are în vedere producerea unor fapte materiale.
Referitor la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actului administrativ, trebuie făcută distincţia între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual.
Actele administrative normative cuprind reguli cu caracter general şi impersonal, ce nu-şi epuizează efectele printr-o singură aplicare, de aceea ele nu pot să-şi piardă valabilitatea prin producerea unei transformări în lumea materială înconjurătoare. Ca urmare, în dreptul nostru administrativ s-a statornicit regula potrivit căreia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenirii unui fapt material. Excepţie de la această regulă fac actele administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului – fapt material – pentru care au fost emise (ex.: dispoziţia primarului de a interzice temporar circulaţia într-o anumită zonă).
Actele administrative individuale se referă la o anumită sau anumite persoane determinate, motiv pentru care efectele juridice pe care le produc se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată limitată. De aceea, raporturile juridice create de aceste acte se sting adesea ca urmare a intervenirii unor fapte materiale, de producerea cărora legea leagă acest efect. Iată câteva exemple:
- moartea subiectului de drept = fapt material care duce la încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ; astfel, moartea titularului duce la stingerea raporturilor juridice născute pe baza unei autorizaţii de exercitare a unei meserii;
- prescripţia prevăzută printr-un act normativ este alt fapt material care atrage încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ individual. Astfel, executarea sancţiunii aplicate unei persoane fizice care a săvârşit o contravenţie se prescrie, dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat celui sancţionat în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii;
- executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator.