Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state. Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata că din punct de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente între puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
- un regim de centralizare administrativă;
- un regim de deconcentrare administrativă;
- un regim de descentralizare administrativă (autonomie locală)[1].
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i‑au urmat în secolul XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la descentralizarea administrativă a statelor europene. Această transformare reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi din atribuţiile, competenţele şi responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central către cel local şi regional, a fost motivat de faptul că dreptul colectivităţilor locale de a-şi administra ele însele problemele de interes local este cronologic anterior statului, apariţia vieţii administrative locale precedând apariţia vieţii administrative centrale, întrucât comuna cu nevoile, interesele şi problemele sale specifice, a apărut înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au condus la detaşarea executivului de puterea legislativă şi judecătorească, s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice descentralizate.
Numeroase elemente ale sistemului de administrare francez au fost preluate în secolul XIX şi în principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în Regulamentele Organice care consacrau dreptul orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele lor, prin sfaturi orăşeneşti, alese de ei înşişi.
Bazele moderne ale administraţiei publice locale însă, au fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864, respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din 31 martie 1864[2] şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 31 martie 1864[3]. Prin cele două legi, judeţul şi comuna au devenit circumscripţii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică, administrate de consilii alese.
Aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind primele acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ, au promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi paşi, în art. 106 al Constituţiei din 1866[4] se preciza că instituţiile comunale şi judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se stipuleze faptul că „aceste legi vor avea la bază descentralizarea administraţiunii mai completă şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată şi de legiuitorul constituant din 1923, care în art. 108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor judeţene şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii consiliilor judeţene şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţilor naţionale, după formele prevăzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor consiliilor judeţene şi comunale constituie una din trăsăturile esenţiale ale organelor administraţiei publice locale care le şi conferă acestora autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din 1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, s-a prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul (art.333), în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366), toţi aceştia fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod indubitabil centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală, numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa prefecţii judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi şefii poliţiei din judeţele respective.
Prin legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10 ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii, care corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu exterior, care funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62, reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 1948[5], 1952[6] şi 1965[7] prevedeau, pentru organele locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de consiliile (sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi formau, precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic superioare, reieşind astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al administraţiei, expresie a totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei reglementărilor legale privind organizarea administraţiei, trebuie să relevăm faptul că principiile centralizării, descentralizării şi desconcentrării administraţiei locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noştri doctrinari în dreptul administrativ, mai ales în perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele financiare procurate de centru.”[8]
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci „când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem regimul administrativ în care autorităţile locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind direct de dânsa.”[9]
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau există foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor locale este foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii.[10]
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei prof. Paul Negulescu sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.”[11]
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă, unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască „personalitatea morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi „exerciţiul unor drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea, prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc întrebuinţate numai când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea centrală şi serviciile administrative locale şi speciale … Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin centralizarea politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”[12]
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice, centrale şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind centralizarea şi descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu, îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de deconcentrare.”[13]
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativ-teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare a centralizării administrative şi nu un element al descentralizării administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv consiliilor locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor, pentru că, aşa cum arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală, autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene.”[14]
[1] Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
[2] Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
[3] Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
[4] Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
[5] Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
[6] Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
[7] Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
[8] Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p. 240
[9] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 6-10
[10] Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p. 240
[11] Paul Negulescu, op. citată, p. 610
[12] Idem, p. 614
[13] Paul Negulescu, op. citată, p. 611
[14] Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448