Forma reprezintă modalitatea în care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi recunoscut ca atare, adică pentru a fi recunoscut ca manifestare unilaterală de voinţă juridică, obligatorie şi executorie.
Principala cerinţă de formă la care sunt supuse actele administrative este să fie exprimate în scris. Datorită forţei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de autoritate, forma scrisă este o condiţie de valabilitate (ad validitatem), cu excepţia unor acte administrative individuale.
Forma scrisă este absolut necesară, cel puţin din următoarele considerente:
- pentru a cunoaşte exact conţinutul actului;
- pentru a putea fi executat întocmai de către cei care cad sub incidenţa efectelor actului;
- pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, existenţa actului şi efectele pe care trebuie să le producă;
- pentru a se putea stabili legalitatea lui şi pentru a putea fi sancţionaţi cei care nu l-au executat.
Actele administrative normative pot îmbrăca numai forma scrisă deoarece legea, în primul rând legea fundamentală, prevede, în mod firesc, obligativitatea publicării lor pentru a putea produce efecte juridice. Nu se poate cere cetăţeanului să respecte o regulă generală, dacă aceasta nu a fost adusă la cunoştinţă publică.
În ceea ce priveşte actele administrative individuale, regula este şi pentru acestea forma scrisă. Ele pot fi exprimate oral numai în condiţiile prevăzute de lege. O astfel de situaţie întâlnim în cazul O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravenţiilor[1], care, la art. 7 alin. (1) prevede: „Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau în scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.”
În legătură cu forma de exprimare a actului administrativ, în practică s-au ivit două probleme interesante:
- regimul ordinelor şi dispoziţiilor verbale date de superiorii ierarhici subordonaţilor;
- regimul ordinelor şi dispoziţiilor date în cadrul video-conferinţelor.
Răspunsul la prima problemă rezultă din prevederile art. 44 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[2]. Potrivit acestor prevederi legale, funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici. Subordonatul are însă dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră nelegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. Funcţionarul public are datoria să aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic celui care a emis dispoziţia această situaţie. Rezultă că, în cazul relaţiilor ierarhice, dispoziţiile sunt, de regulă, verbale. Este firesc să fie aşa pentru că exprimarea în scris a tuturor acestor dispoziţii ar formaliza excesiv şi ar îngreuna relaţiile de serviciu. Modul de exercitare a drepturilor ierarhice este detaliat, cu respectarea legii, în regulamentele interioare ale autorităţilor şi instituţiilor publice care, fiind acte administrative normative, vor fi exprimate în mod obligatoriu în formă scrisă.
În ceea ce priveşte cea de a doua problemă, regimul „ordinele şi dispoziţiile” date în cadrul video-conferinţelor sau telefonic, acestea nu sunt acte administrative deoarece nu au la bază vreun text legal care să le consacre forma verbală. În pofida tonului imperativ folosit uneori, şi chiar dacă sunt puse în executare, ele sunt simple precizări, orientări, lămuriri. Pentru a produce efecte juridice ele trebuie dublate de un act administrativ cu acelaşi conţinut, în formă scrisă.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte condiţii care sunt importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba în care este redactat textul (limba română este limba oficială a statului); antetul (care identifică autoritatea emitentă); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri de fapt şi drept); semnăturile; sigiliul; data şi locul emiterii; numărul de ordine.
O altă categorie de cerinţe ale formei scrise de exprimare a actelor administrative are în vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie să fie clar şi precis, pentru a nu naşte confuzii, şi trebuie respectate cu stricteţe regulile gramaticale şi normele de tehnică legislativă. O atenţie deosebită trebuie acordată înscrierii exacte a denumirilor autorităţilor şi instituţiilor publice, precum şi a agenţilor comerciali. Când este vorba de nominalizarea unor persoane, numele şi prenumele acestora trebuie să corespundă identic cu cele din actul de identitate.
Cât priveşte procedura de elaborare a actului administrativ, aceasta semnifică regulile aplicabile operaţiunilor necesare pentru manifestarea voinţei unilaterale a autorităţilor administrative.
Regulile procedurale sunt împărţite în 3 categorii, în raport cu momentul emiterii actelor şi ele stabilesc condiţii anterioare, concomitente şi posterioare.
Condiţiile procedurale anterioare reglementează operaţiunile tehnico-administrative sau condiţiile care trebuie îndeplinite înainte de adoptarea sau emiterea actului administrativ. Legislaţia noastră prevede numeroase operaţiuni sau condiţii anterioare, dintre care menţionăm: expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea, iniţiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele, avizele şi acordul. Un interes deosebit prezintă avizele şi acordurile.
Avizul reprezintă opinia sau părerea altei autorităţi decât cea care emite actul, cu privire la emiterea sau conţinutul actului administrativ.
În mod uzual, avizele se clasifică în 3 categorii:
- facultative, atunci când autoritatea care emite actul este liberă să ceară sau nu avizul, iar dacă l-a cerut, este liberă să se conformeze sau nu acestuia;
- consultative, atunci când autoritatea emitentă a actului este obligată să ceară avizul, dar nu este obligată să i se conformeze;
- conforme, atunci când autoritatea care emite actul este obligată să ceară avizul şi trebuie să se conformeze opiniei pe care acest aviz o conţine.
Observăm că, în esenţă, avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă care fundamentează sau, după caz, condiţionează actul administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el însuşi efecte juridice. El poate însă, atunci când este conform, să condiţioneze valabilitatea actului administrativ.
Avizele pot proveni de la orice autorităţi publice, cu excepţia organului ierarhic superior deoarece, în acest caz, nu poate fi vorba de o simplă opinie, ci de o aprobare sau de o instrucţiune (instrucţiunea are aici sensul de îndrumare obligatorie care, în fond, este tot un act de dispoziţie).
Acordul exprimă consimţământul unei alte autorităţi administrative pentru emiterea unui act administrativ. El poate fi: prealabil (anterior) sau posterior (ulterior).
Fiind un consimţământ, acordul trebuie să provină, ca regulă, de la organul ierarhic superior, de la un organ superior sau, cel mult, de la un organ aflat pe poziţie egală.
În cazul acordului prealabil, actul administrative produce efecte de la emitere.
În cazul acordului posterior sau ulterior, care mai este denumit în literatura juridică şi confirmare, actul administrativ nu produce efecte decât după obţinerea acordului respectiv.
Din cele prezentate, se observă că deosebirea dintre aviz conform (obligatoriu) şi acord este una de nuanţă. În primul caz, actul administrativ înglobează opinia emitentului avizului, iar în cel de-al doilea, este vorba de consimţământul dat pentru emiterea actului, sau pentru ca acesta să poată produce efecte. În ambele cazuri, însă, nerespectarea condiţiei atrage nulitatea actului administrativ.
Atragem atenţia că unele reglementări juridice folosesc termenul de aviz, în loc de acord, şi invers. Din acest motiv, atunci când întâlnim aceste noţiuni în legislaţie este necesar să le analizăm natura.
Dintre condiţiile procedurale concomitente pentru emiterea actului administrativ, cele mai des citate în lucrările de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea şi, în anumite cazuri, contrasemnarea.
Cvorumul şi majoritatea cerută pentru adoptarea actului administrativ vizează, evident, numai organele colegiale din administraţia publică.
Cvorumul este numărul minim de membri ai organului colegial care trebuie să fie prezenţi pentru ca acesta să poată lucra valabil. De aceea se mai numeşte şi majoritate sau cvorum de funcţionare. De obicei, legislaţia pretinde să fie prezenţi cel puţin jumătate+1 din numărul celor ce alcătuiesc organul respectiv. Uneori, această cerinţă este formulată prin sintagma „majoritatea membrilor”. Sunt, însă, şi situaţii când se cere majoritatea calificată de 2/3 din numărul membrilor, cum este cazul şedinţelor de constituire a consiliilor locale şi judeţene[3].
Majoritatea, pentru adoptarea actului administrativ, semnifică numărul de voturi „pentru” necesar pentru formarea voinţei organului respectiv. Se mai numeşte majoritate de deliberare sau cvorum deliberativ. Majoritatea cerută pentru adoptarea actului administrativ poate fi:
- majoritate simplă, denumită de unii autori majoritate „relativă”, ceea ce înseamnă jumătate+1 din cei prezenţi;
- majoritate absolută, ceea ce înseamnă jumătate+1 din numărul total al membrilor ce alcătuiesc organul;
- majoritate calificată, care semnifică un număr mai mare decât jumătate + 1 din cei care formează organul colegial (ex: 2/3, 3/4, etc.).
De regulă, cvorumul deliberativ este majoritatea simplă.
Motivarea este considerată o condiţie concomitentă deoarece trebuie cuprinsă în act, la fel ca şi dispozitivul sau, după caz, să fie publicată odată cu el. Motivarea actelor administrative normative se regăseşte în nota de fundamentare sau în referatul de aprobare[4]. În mod firesc, aceasta trebuie publicată odată cu actul normativ, făcând corp comun ce acesta, chiar dacă în preambulul actului normativ se preiau unele elemente de motivare[5].
În ceea ce priveşte motivarea actului administrativ individual, aceasta trebuie cuprinsă, ca regulă, în preambul sau, dacă este prea voluminoasă, în documentul justificativ al actului care trebuie comunicat odată cu acesta.
Semnarea şi, în anumite cazuri, contrasemnarea, este reglementată de Constituţie şi legi.
Astfel, conform art. 100 din Constituţie, decretele emise de Preşedintele României pentru: încheierea tratatelor internaţionale, acreditarea şi rechemarea ambasadorilor, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate, luarea măsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva României, instituirea stării de asediu sau de urgenţă, conferirea de decoraţii şi titluri de onoare, acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral, acordarea graţierii individuale, se semnează de Preşedinte şi se contrasemnează de primul-ministru. De asemenea, conform art. 108, alin. (4) din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în executare.
Dintre prevederile legale, menţionăm Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, potrivit căreia hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de secretar (art. 48), iar hotărârile consiliului judeţean se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru legalitate de secretarul general al judeţului [art. 109 alin. (2)].
În cazul actelor autorităţilor unipersonale, actul se semnează de persoanele respective.
În ceea ce priveşte semnarea actelor administrative, din prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, rezultă că prin aceasta se atestă autenticitatea actului.
Atestarea autenticităţii este o condiţie de validitate a actului administrativ, astfel încât în lipsa acesteia actul nu poate produce efecte.
Contrasemnarea actelor administrative are semnificaţia pe care i-o conferă textul legal care o reglementează.
În unele situaţii, are semnificaţia unui consimţământ sau acord, fără de care actul nu poate produce efecte. Este cazul decretelor prezidenţiale.
Cât priveşte contrasemnarea hotărârilor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, aceasta are semnificaţia unui aviz consultativ de legalitate. Refuzul secretarului de a contrasemna nu opreşte producerea efectelor juridice ale actului respectiv, dar reprezintă o sesizare către prefect, care are competenţa controlului de legalitate (art. 49 din Legea nr. 215/2001).
Cele mai frecvente condiţii procedurale posterioare sau ulterioare sunt: acordul posterior sau ulterior, publicarea şi comunicarea.
Acordul posterior sau ulterior, pentru care se mai folosesc uneori şi termenii „aprobare” sau „confirmare”, este manifestarea de voinţă a unei autorităţi superioare, prin care aceasta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
Publicarea şi comunicarea sunt operaţiuni procedurale ulterioare prevăzute de lege, fără de care actul administrativ nu poate produce efecte.
Publicarea este obligatorie pentru actele administrative normative.
Obligaţia publicării se realizează prin intermediul Monitorului Oficial al României, monitoarelor oficiale ale judeţelor, apariţiei în presă, prin Internet sau prin afişare.
Pentru anumite acte administrative, modalitatea publicării este prevăzută în mod expres. Astfel, conform art. 108 alin. (4) din Constituţia României, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv. Sunt exceptate hotărârile cu caracter militar care se comunică numai instituţiilor interesate.
În cazul actelor normative ale autorităţilor administraţiei locale, publicarea este impusă prin formula generală „aducerea la cunoştinţa publică” [art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Modalitatea de publicare rămâne astfel la latitudinea acestor autorităţi.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă emitentă aduce la cunoştinţa celui vizat actul administrativ individual, prin înmânare directă sub semnătură datată, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire sau prin afişare la domiciliu sau la sediul autorităţii, dacă nu se cunoaşte domiciliul, cu proces-verbal de constatare a îndeplinirii procedurii, sau prin anunţ în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a, sau prin presă. Pe cale de excepţie, anumite acte administrative individuale privind achiziţiile publice trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a.
[1] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, cu modificările şi completările ulterioare.
[2] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare.
[3] Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare, art. 31 şi art. 103.
[4] Denumirile sunt prevăzute la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. Nimic nu împiedică, însă, autorităţile administraţiei publice locale să folosească altă denumire, cum ar fi „expunere de motive”.
[5] Art. 32 alin. (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.