Un important mijloc juridic al administraţiei, insuficient tratat de literatura de specialitate, este iniţiativa legislativă.
Este evident că iniţiativa legislativă, care constă în dreptul Guvernului de a transmite proiecte de lege la Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată (art. 74 din Constituţie), corelativ cu obligaţia acesteia de a-l dezbate (art. 75 din Constituţie), este un instrument, la îndemâna administraţiei, prin care aceasta poate produce efecte juridice de natură normativă, ca urmare a transformării proiectului în lege.
Este adevărat că legea este actul juridic al Parlamentului şi ea este cea care reglementează relaţiile sociale, dar substanţa reglementării se găseşte, ca regulă, în proiectul iniţiat de Guvern.
Din acest motiv, iniţiativa legislativă a administraţiei este un instrument juridic indirect.
Eficacitatea acestui instrument nu trebuie subestimată pe considerentul că „Guvernul doar propune şi Parlamentul dispune”. Formal-juridic, aşa stau lucrurile, dar realitatea raporturilor Guvern – Parlament demonstrează că marea majoritate a legilor au la bază proiecte guvernamentale, care se adoptă, de regulă, cu modificări neesenţiale. Este firesc să fie aşa datorită mecanismelor constituţionale de învestire a Guvernului. După cum se ştie, Guvernul nu poate fi constituit şi nu poate supravieţui, dacă nu este susţinut de o majoritate parlamentară, formată dintr-un partid sau o coaliţie de partide. Aceasta fiind situaţia, în mod normal, Parlamentul nu va respinge şi nu va modifica, la modul esenţial, proiectele de legi transmise de Guvern.
Iată cum, cu toate că, formal-juridic, legea este manifestarea de voinţă a Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare, o analiză mai atentă a genezei acestei voinţe ne arată că, în realitate, ea este, de cele mai multe ori, un acord, în sens extra-juridic sau ca proces decizional, între Guvern şi Parlament. Iniţiativa acestui acord aparţine Guvernului, la fel şi partea esenţială a conţinutului.
Vorbim de iniţiativa legislativă a administraţiei, utilizând sensul global al termenului administraţie, şi nu despre iniţiativa legislativă strict a Guvernului, deoarece, chiar dacă Guvernul este titularul dreptului de iniţiativă legislativă, dreptul de a elabora proiecte de lege şi de a le supune spre aprobare Guvernului, pentru a le înainta mai departe la Parlament, este recunoscut şi altor autorităţi ale administraţiei publice.
Potrivit legii privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[1], pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită, printre altele, funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice [art. 1, alin. (5), lit. b) din Legea 90/2001].
În acest cadru se înscrie şi atribuţia de a iniţia proiecte de lege şi de a le supune spre aprobare Parlamentului [art. 11, lit. b) din Legea nr. 90/2001].
Potrivit art. 26 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, membrii Guvernului pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a acestuia, potrivit unei metodologii care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
În ceea ce priveşte adoptarea proiectelor de lege de către Guvern, conform art. 27 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 90/2001, acestea se adoptă prin consens, iar dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru.
În H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare[2], la art. 4 se prevede că au dreptul să iniţieze proiecte de acte normative, deci inclusiv proiecte de lege, în conformitate cu atribuţiile şi cu domeniul lor de activitate, următoarele autorităţi publice:
- ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţile administrative autonome;
- organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
- prefecturile, consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Cele prezentate demonstrează că mijlocul juridic, care este proiectul de lege, poate fi utilizat de cvasi-totalitatea autorităţilor administraţiei publice. Guvernul este însă cel care hotărăşte care dintre proiectele astfel elaborate se transformă în iniţiativă legislativă guvernamentală, cu sau fără modificări. Astfel, iniţiativa legislativă guvernamentală reprezintă, în realitate, o formă de acţiune comună a componentelor sistemului politico-administrativ.
Rezultă, în final, că sub aspectul formării ei, ca voinţă rezultată din procesul decizional, legea nu este pur şi simplu voinţa Parlamentului şi nici măcar un simplu acord de voinţă între Parlament şi Guvern, pentru că voinţa Guvernului, la rândul ei, este o rezultantă a voinţelor mai multor elemente ale sistemului politico-administrativ.
Iată de ce opera legislativă adecvată nu este meritul exclusiv al Parlamentului şi nici legislaţia deficitară nu este vina exclusivă a acestuia. Cel puţin în egală măsură, atât meritul, cât şi vina revin şi sistemului politico-administrativ. Din acest motiv, iniţiativa legislativă guvernamentală trebuie tratată cu maximum de atenţie şi responsabilitate.
Proiectele de lege trebuie elaborate după o procedură şi cu respectarea unor condiţii riguroase, prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată[3]. De asemenea, modul de realizare a iniţiativelor legislative guvernamentale este reglementat în detaliu prin H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Vom prezenta, în cele ce urmează, principalele aspecte de tehnică legislativă vizând: elaborarea actelor normative, redactarea actelor normative şi structura actului normativ.
În ceea de priveşte procedurile privind elaborarea iniţiativelor legislative ale Guvernului, ne vom ocupa de regulile privind pregătirea, elaborarea şi avizarea proiectelor de lege şi de regulile privind analiza şi supunerea spre adoptare a proiectelor de lege.
[1] Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 .04.2001, cu modificările şi completările ulterioare.
[2] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.71 din 20.01.2005, modificată şi completată prin H.G. nr. 617/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din 12.07.2005.
[3] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.777 din 25.08.2004.