În perioada ultimilor ani structura bugetelor locale a cunoscut profunde mutaţii calitative şi cantitative orientate spre a determina o creştere substanţială a veniturilor proprii ale bugetelor locale şi pe această bază să se asigure o reală autonomie financiară pentru administraţiile publice locale.
România a făcut paşi importanţi în planul descentralizării financiare, dar procesul de implementare a acestei politici a întâmpinat multe probleme. După părerea noastră în perioada postdecembristă în acest sens pot fi identificate trei etape ale consolidării bugetelor locale:
- 1. Perioada 1991–1998 se caracterizează prin faptul că au fost iniţiate schimbări profunde în structura şi finanţarea administraţiilor publice locale, care au inclus şi introducerea noului sistem de taxe şi impozite locale. Astfel după mai mult de patru decenii de centralizare excesivă Constituţia României[1] adoptată în decembrie 1991, Legea administraţiei publice locale[2] şi Legea privind finanţele publice[3] fundamentează principiile democratice specifice unei societăţi moderne: modernizarea puterii şi a serviciilor publice, consultarea cetăţenilor în probleme majore de interes local, eligibilitatea autorităţilor, autonomia locală. Un pas important pe calea acestei democratizări l-a constituit înfiinţarea organelor alese ale administraţiei locale, creându-se în continuare condiţiile necesare funcţionării lor adecvate şi preluarea responsabilităţii pentru dezvoltarea localităţilor. Apoi s-a avut în vedere perfecţionarea mecanismelor necesare finanţării activităţilor administraţiei locale prin îmbunătăţirea prevederilor legislaţiei, delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor de cel al statului şi crearea instrumentelor administrative necesare administraţiei locale pentru îndeplinirea atribuţiilor care îi revin.[4]
Prin bugetul de stat, începând cu anul 1993, se susţine transpunerea în viaţă a principiului constituţional al autonomiei locale. Drept urmare, pe lângă veniturile proprii, nominalizate prin Legea bugetară, autorităţile administraţiei publice locale beneficiază, pentru bugetele lor şi de sume defalcate din impozitul pe salarii realizat pe teritoriile respective, cote defalcate din impozitul venit, precum şi de transferuri din resursele bugetului de stat. Astfel, organele administraţiei locale pot şi trebuie să-şi aducă contribuţia la dezvoltarea tuturor genurilor de activităţi economice derulate în localităţile unde îşi desfăşoară activitatea. Ele trebuie stimulate în această direcţie şi prin pârghii financiare adecvate cum sunt, de pildă, cotele defalcate din amenzi, impozite care se bazează pe rezultatele activităţilor economice (taxa pe valoarea adăugată, impozitul pe profit, etc.).[5] Apoi prin Legea privind impozitele şi taxele locale[6] s-a stabilit modul de constituire, percepere, utilizare şi controlul folosirii acestora ca surse de venit pentru bugetul local.
Pe baza prevederilor Legii nr.72/1996[7] privind finanţele publice, resursele financiare publice se constituie şi gestionează printr-un sistem unitar de bugete şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom.
Bugetele locale sunt reprezentate de bugetele unităţilor administrativ teritoriale care au personalitate juridică, ce se elaborează, adoptă şi execută de autorităţile administraţiei publice locale. Pe baza prevederilor Legii nr.72/l996 privind finanţele publice s-au delimitat veniturile proprii care se prevăd în bugetele proprii ale judeţelor şi veniturile proprii care se prevăd în bugetele proprii ale comunelor, oraşelor municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti şi al Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
În această perioadă se constată o creştere a mărimii bugetelor locale determinată pe de o parte de inflaţia înregistrată în această perioadă dar şi de transferarea către autorităţile administraţiei publice locale de noi domenii de finanţare (sănătate, învăţământ preuniversitar de stat: cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, obiecte de inventar, instituţii de cultură, alimentări cu apă ale satelor şi pietruiri, drumuri comunale, protecţia drepturilor copilului, aeroporturi locale, protecţia plantelor, plata însoţitorilor persoanelor cu handicap, venitul minim garantat, culte religioase, produse lactate şi panificaţie pentru elevi, programe de dezvoltare, ajutorul pentru încălzirea locuinţei, drepturile persoanelor cu handicap)[8].
- Perioada 1998 – 2001 în care pe baza noii legislaţii privind finanţele publice locale[9] s-a modificat fundamental managementul financiar şi bugetar utilizat în anii precedenţi de către autorităţile locale sporind autonomia financiară şi decizională a consiliilor locale precum şi responsabilitatea acestora atât în stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale cât şi în administrarea veniturilor, planificarea şi stabilirea priorităţilor de cheltuieli în concordanţă cu interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă.[10]
Legea privind finanţele publice locale nr.189/1998 a reglementat:[11]
- structura resurselor financiare la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale şi modul de repartizare pe unităţi administrativ teritoriale;
- structura cheltuielilor ce se aprobă şi se efectuează prin bugetele locale;
- principiile şi regulile de administrare raţională şi eficientă a resurselor financiare din bugetele locale;
- delimitarea drepturilor de administrare a resurselor financiare, dar şi a răspunderii autorităţilor administraţiei publice locale;
- întărirea autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale în gestionarea resurselor financiare locale;
- creşterea răspunderii autorităţilor administraţiei publice locale în atragerea unor resurse băneşti sub forma împrumuturilor;
- încurajarea planificării pe termen lung şi fundamentarea pe această bază a deciziilor financiare;
- principiile de elaborare, adoptare şi executare a bugetelor locale.
După anul 1998 s-a intensificat procesul de descentralizare a unor cheltuieli de la bugetul de stat către bugetele locale, asigurându-se totodată şi resursele financiare necesare finanţării acestora.
Începând cu anul 2001 şi finanţarea cheltuielilor de personal ale instituţiilor de învăţământ preuniversitar de stat se asigură din bugetele locale.
Aceste mutaţii au determinat creşterea nu numai a părţii din PIB destinată bugetelor locale, dar şi proporţia corespunzătoare cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice.
- Perioada de după 2001 până în prezent care se caracterizează prin adoptarea unui pachet complex de legi privind funcţia publică, descentralizarea serviciilor publice, finanţele publice locale, lupta împotriva corupţiei şi înfiinţarea unor noi instituţii, care să pregătească şi să pună în aplicare reformele.[12] Astfel, unele prevederi legale noi au întărit controlul autorităţilor centrale asupra funcţiilor autorităţilor publice locale, în timp ce altele au acţionat în direcţia descentralizării, precum Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001[13]. În iulie 2003, a fost adoptat noul act normativ privind finanţele publice locale şi anume Ordonanţa de urgenţă nr. 45/2003[14], iar în 2004 a intrat în vigoare Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal[15].
Anul 2006 a adus modificări semnificative prin adoptarea legii-cadru a descentralizării, noua lege a finanţelor publice locale şi dezbateri asupra modificării Codului fiscal.[16] Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006[17] stabileşte principiile, regulile şi cadrul instituţional care reglementează procesul de descentralizare administrativă şi financiară. Conform actului normativ, administraţiile publice pot avea competenţe exclusive, partajate şi delegate. Competenţele exclusive sunt cele mai relevante în privinţa aplicării principiului autonomiei financiare deoarece reprezintă competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de lege[18].
În acelaşi an a fost adoptată Legea nr. 273/2006[19] privind finanţele publice locale cu intrare în vigoare la 1 ianuarie 2007 care a adus unele dispoziţii noi în ceea ce priveşte bugetele locale. Evoluţia economico-socială a determinat modificarea acesteia în mai multe rânduri însă modificări de substanţă a impus Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale [20] în sensul că a reglementat unele măsuri de reducere a cheltuielilor bugetare, de întărire a disciplinei financiare şi restrângere a arieratelor la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Introducerea cotei unice de impozitare a veniturilor persoanelor fizice de 16% în anul 2005, a determinat modificări ale veniturilor bugetelor locale din transferuri de fonduri de la stat şi, în principal, din cote defalcate din impozitul pe venitul încasat. Reducându-se cota de impozitare a veniturilor persoanelor fizice şi menţinându-se acelaşi procent la cotele defalcate din impozitul pe venit la nivelul unităţilor administrative-teritoriale, acestea din urmă ar fi înregistrat sume mai mici, ceea ce a determinat Guvernul să mărească cotele defalcate începând cu impozitele datorate pentru luna februarie 2005 şi anume comunele, oraşele şi municipiile aveau la dispoziţie 47% din impozitul pe venitul încasat, în loc de 36%, bugetele proprii ale judeţelor reţineau 13% din impozitul pe venitul colectat, faţă de 10% iar cotele de echilibrare a bugetelor locale au crescut de la 17% la 22%[21]. În aceaşi perioadă, pentru asigurarea unor venituri proprii mai mari, în anul 2006 au fost majorate: impozitul pe clădirile utilizate ca locuinţe, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa pentru iahturi.
În privinţa cheltuielilor bugetelor publice locale şi acestea au înregistrat mutaţii importante pe fondul implementării reformelor în administraţia publică. Cheltuielile cu învăţământul reprezintă un procent important în totalul cheltuielilor bugetelor publice locale în România odată cu anul 2001 ca urmare a procesului de descentralizare din acest domeniu. Fluctuaţii majore înregistrează şi cheltuielile cu serviciile şi dezvoltarea publică, locuinţe, mediu şi ape, precum şi cheltuielile cu acţiunile economice.
[1] Constituţia României, publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991
[2] Legea privind administraţia publică locală, nr. 69 din 25 noiembrie 1991, publicată în M. Of. nr. 238 din 28 noiembrie 1991
[3] Legea privind finanţele publice nr. 72/1996, publicată în M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996
[4] Gabriel Popeangă, op. cit., p. 99
[5] Aristotel Mihai Ungureanu, Finanţe publice – instrument de exercitare a autonomiei administrativ- teritoriale, Revista Finanţe, Credit, Contabilitate nr. 4 din 1994, p. 13-14
[6] Legea privind impozitele şi taxele locale nr. 27 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 127 din 24 mai 1994
[7] Legea privind finanţele publice nr. 72/1996, publicată în M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996
[8] Vasile Tabără, op. cit., p. 28
[9] Legea nr. 189/1998 a finanţelor publice locale, publicată în M.Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998
[10] Elena Doina Dascălu, Sistemul bugetar în România, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006, p. 158
[11] Gheorghe M. Voinea, op. cit., p. 24
[12] Dănuţ Vasile Jemna, Elena Rusu, Analiza eficienţei relaţiei finanţe publice locale-sistem bancar, Editura Universităţii „Alexandru Ioan Cuza” Iaşi, 2008, p. 19
[13] Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001
[14] O.U.G. nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanţele publice locale, publicată în M. Of. nr.431 din 19 iunie 2003
[15] Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în M. Of. nr. 927 din 23 decembrie 2003
[16] Dănuţ Vasile Jemna, Elena Rusu, op. cit., p. 20
[17] Legea cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, pulicată în M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006
[18] Idem, art. 2, lit. e
[19] Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în M. Of., Partea I, nr. 618 din 18/07/2006
[20] Publicată în M. Of. nr. 450 din 2 iulie 2010
[21] O.U.G. nr. 9 din 24 februarie 2005 pentru modificarea O.U.G. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M. Of. nr. 174 din 28 februarie 2005