Administrație publică

1.Procesul decizional

Adoptarea unei decizii presupune parcurgerea unor etape, de la iniţiere până la evaluare şi formularea concluziilor. Aceste etape sunt:

1. Iniţierea deciziei
2. Definirea obiectivului decizional şi a mijloacelor de realizare a acestuia
3. Documentarea în vederea formulării deciziei
4. Selectarea şi analiza informaţiilor culese
5. Conturarea şi analiza alternativelor decizionale
6. Adoptarea deciziei
7. 7. Urmărirea aplicării şi respectării deciziei
8. Formularea concluziilor rezultate după aplicarea deciziei

            În cazul deciziei administrative, acest proces presupune elemente specifice ce derivă din rolul şi funcţiile administraţiei publice. Înainte de a aborda etapele deliberării propriu-zise ale procesului adoptării deciziei administrative, trebuie să arătăm că decizia administrativă presupune[1]:

• stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema şi măsura în care se impune sau nu o intervenţie;
• gruparea problemelor asupra cărora este utilă intervenţia;
• verificarea realităţii, a caracterului şi oportunităţii problemei respective (dacă este o problemă curentă, de rutină sau de excepţie).

După această etapă prealabilă deliberării propriu-zise, etapă care de fapt înseamnă determinarea obiectului deciziei ce urmează a fi luată, urmează etapele propriu-zile, şi anume:

1. Adunarea datelor (trebuie avut în vedere dacă datele vizează situaţia trecută, prezentă sau viitoare).
2. Selecţionarea (filtrarea) şi ordonarea (sistematizarea) datelor.

            Cu acest prilej se stabileşte:

1. ce probleme se reliefează;
2. dacă sunt posibilităţi de tratare distinctă;
3. care sunt circumstanţele problemei;
4. în ce ordine de urgenţă trebuie acţionat;
5. dacă avem elemente restrictive (disponibilităţi fixe, acte normative în vigoare etc.).

Ambele etape (A şi B) le putem considera faze premergătoare ale elaborării deciziei.

1. Analiza datelor şi faptelor (informaţiilor). Cu acest prilej, se studiază toate influenţele posibile asupra deciziei. În această etapă se elaborează variante.
2. Deliberarea - „o confruntare de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidenţă avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din soluţiile posibile".

Pentru a se ajunge la un rezultat util, aceasta trebuie judicios organizată.

Astfel, materialul pregătit pentru elaborarea deciziei, împreună cu propunerile prezentate, vor fi transmise în timp util membrilor organului de decizie, pentru ca aceştia să le poată analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronunţa atunci când vor fi supuse discuţiei materialele respective.

1. Adoptarea / luarea deciziei – este momentul manifestării voinţei decidentului.

Ulterioare actului decizional, mai urmează:

1. Intrarea în vigoare
2. Aplicarea (executarea) deciziei administrative.

2.Initiaţiva adoptării deciziei administrative

Orice decizie presupune în prealabil existenţa unei iniţiative, care să declanşeze acţiunea în cauză. Iniţiativa deciziei poate să aparţină organului care o va emite dar şi altor factori interesaţi cum ar fi organe legiuitoare, organe ierarhic superioare, organizaţii ale cetăţenilor etc.

Astfel, o decizie administrativă poate fi iniţiată de un alt organ al administraţiei publice. De asemenea, iniţiativa adoptării unei decizii administrative poate veni şi din partea diferitelor organizaţii şi asociatii nestatale sau chiar din partea cetăţenilor, în mod individual.

Organul emitent nu este însă obligat să adopte decizia, decât numai în cazul în care iniţiativa adoptării aparţine unor organe faţă de care este subordonat organul ce va emite decizia. În alte situaţii, initiativa nu reprezintă decât o simplă propunere, o sugestie care nu obligă organul emitent, acesta având deplina libertate de a adopta sau nu decizia respectivă.

Iniţiativa adoptării deciziei administrative intervine în cazul în care se constată existenţa unei nevoi sociale, pentru a cărei satisfacere este necesară o decizie administrativă. Odată manifestată iniţiativa, urmează pregătirea proiectului de decizie care implică o serie de operaţiuni.

3. Definirea obiectivului decizional şi a mijloacelor de realizare a acestuia

Orice deciziei administrativă intervine în vederea satisfacerii direct sau indirect a unei necesităţi sociale, astfel că, mai întâi, este necesar să se stabilească în mod precis nevoia socială ce trebuie satisfăcută, precum şi ce anume se impune să se facă pentru satisfacerea acesteia, cu alte cuvinte, determinarea obiectivului de înfăptuit prin decizia care urmează să se adopte, precum şi mijloacele de realizare.

Pe tot parcursul acestui proces, se va avea în vedere gradul de prioritate, adică urgenţa satisfacerii unei anumite nevoi sociale. Ţinând seama de aceasta, indiferent de stadiul la care s-a ajuns în procesul elaborării unei decizii administrative, dacă în acest timp se iveşte o cerinţă socială prioritară, într-o astfel de situaţie se suspendă temporar elaborarea deciziei aflate în lucru, adică în curs de elaborare şi se acordă prioritate deciziei legată de cerinţa urgentă ce a intervenit şi care trebuie deci, satisfăcută înaintea altor cerinţe.

4. Documentarea în vederea formulării deciziei

Adoptarea unei decizii administrative trebuie să se sprijine pe o serie de date, informaţii certe, realiste. Cu cât sunt mai complete şi mai exacte acestea, cu atât decizia va fi mai realistă şi mai eficientă, astfeş că este necesară o amplă şi aprofundată documentare.

În etapa de documentare, trebuie culese o multitudine de date, de natură diferită, cum sunt, de pildă, informaţiile care se referă la cele mai noi realizări ale ştiinţei şi tehnicii, ce trebuie avute în vedere pentru alegerea celor mai eficiente mijloace de realizare a obiectivului stabilit.

O atenţie de cea mai mare însemnătate în cadrul documentării se va acorda cunoaşterii exacte a realităţilor sociale. Aşa după cum am mai arătat, dacă această cunoaştere oferă date incomplete sau, mai grav, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va duce la rezolvarea adecvată a problemei în cauză.

Documentarea  se  realizează  prin  cercetarea  unor  lucrări ştiinţifice, statistici, rapoarte, procese-verbale, dări de seamă, anchete etc., prin analiza deciziilor adoptate în situaţii apropiate. Un rol important în etapa de documentare îl joacă subsistemul informaţiilor al organizaţiilor publice şi existenţa şi utilizarea noilor tehnologii.

5. Selectarea şi analiza informaţiilor culese

Teoretic, etapa de documentare trebuie să ofere un volum amplu de informaţii, astfel că este necesară selectarea şi interpretarea acestora. Operaţiile  menţionate  sunt  necesare  deoarece  nu  toate informaţiile obţinute prezintă aceeaşi însemnătate pentru decizia ce va fi adoptată. Vor fi reţinute, cu precădere, acele date care să asigure o eficienţă sporită, obţinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, în condiţiile satisfacerii depline şi optime a cerinţei sociale care a generat decizia ce urmează a se adopta.

     Informaţiile obţinute, pot fi ordonate dupa anumite repere:

• obiect-structură; cu ajutorul acestui reper se stabileşte conturul teoretic al fenomenului cercetat.
• posturi de lucru; după acest reper se precizează posturile funcţionarilor şi competenţele lor.
• documente şi poziţii; acest reper presupune analiza documentelor utilizate în procesul de adoptare a deciziei.
• circuitul administrativ; oferă posibilitatea observării evoluţiei faptului administrativ.
• mijloace materiale folosite; se cercetează întreg echipamentul folosit.

6. Conturarea şi analiza alternativelor decizionale

Informaţiile culese, selectate şi analizate trebuie să conducă la formularea unor soluţii, variante decizionale pentru atingerea obiectivului propus. De asemenea, este necesară precizarea pentru fiecare variantă decizionale a costurilor, resurselor necesare punerii în practică precum şi o evaluare a efectelor aplicării fiecăreia.

7. Adoptarea deciziei

Cunoscute fiind scopul şi obiectivul ce trebuie înfăptuite, precum şi informaţiile culese, selectate şi interpretate, se trece la adoptarea propriu-zisă a deciziei. Adoptarea deciziei reprezintă un proces raţional de gândire, înţelegere, alegere dintre variantele decizionale formulate în etapa anterioară a opţiunii considerate ca fiind optimă pentru atingerea obiectivului decizional.

După unii autori[2] etapa adoptării se poate diviza, în cazul organelor colegiale, în cel puţin 3 faze: dezbaterea, deliberarea şi votarea. Etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare.

- Dezbaterea - activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele soluţiilor preconizate. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul organelor colegiale este şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune de două sau mai multe persoane ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are un anumit scop.

Dezbaterile, deoarece evaluează şi studiază variantele decizionale revin decidentului. O metodă folosită constă în critica organizată a alternativelor care are în vedere formularea motivelor care justifică decizia de către un colectiv şi elaborarea argumentelor împotriva acestuia de către alt colectiv. Astfel, în timpul deliberării se apreciază argumentele pro şi contra, procedându-se la analiza critică a proiectului de decizie. În cazul în care se propun pentru rezolvarea aceleiaşi probleme, soluţii total diferite, înseamnă că obiectivul decizional nu a fost clar definit, documentarea este nesatisfăcătoare s-au au intervenit elemente extralogice (sentimente, interese personale, slaba participare şi pregătire a membrilor organismului colegial etc.).

• Deliberarea - În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie etc., dar cu respectarea cadrului legal care delimitează posibilităţile de opţiune.

Metoda deliberării urmăreşte sistematizarea dezbaterii pentru a se ajunge la o concluzie. Elementele comune oricărei deliberări sunt:

1. delimitarea întinderii analizei şi identificarea normelor ştiinţifice sau tehnice ce urmează a fi respectate şi aplicate în materia ce face obiectul proiectului de decizie;
2. stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia de comun acord, dacă nu este prevăzută în acte normative
3. determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoştinţelor ştiinţifice necesare;
4. utilizarea unei tehnologii adecvate deliberării.

            Ca orice activitate umană deliberarea trebuie organizată. Astfel, materialul pregătit pentru elaborarea deciziei, împreună cu  propunerile  prezentate,  vor  fi  transmise  în timp  util  membrilor organului de decizie, pentru ca aceştia să le poată analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronunţa atunci când vor fi supuse discuţiei materialele respective. În cadrul deliberării, membrii  organului de decizie îşi vor exprima părerea în legătură cu propunerile prezentate privind proiectul viitoarei decizii.

            Libertatea exprimării opiniei poate fi realizată prin metode ştiinţifice precum metoda Delphi, denumită şi ancheta iterativă şi metoda brainstorming, asaltul de idei ce urmăreşte obţinerea cât mai multor păreri.

Normele ce asigură eficienţa deliberărilor sunt:

• precizarea exactă a ordanii de zi
• selecţionarea judicioasă a participanţilor
• formularea clară şi sintetică a problemei analizate
• stimularea emiterii de păreri
• consemnarea exactă a părerilor consemnate

- Votarea - reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept.

Evaluarea şi alegerea variantei decizionale presupun definirea unor criterii concrete. Uneori se foloseşte tehnica arborelui de luare a deciziei, al cărui nume se datorează reprezentării sale grafice sub forma unui arbore stilizat.

Pentru ca decizia administrativă să fie legală, ea trebuie, în primul rând, să fie emisă de către autoritatea administrativă competentă, adică de către autoritatea căreia legea îi conferă dreptul şi, totodată, în anumite cazuri, obligaţia de a adopta acea decizie administrativă. Problema competenţei priveşte nu numai autoritatea de la care emană decizia, ci şi persoana din cadrul acelei autorităţi, funcţionarul care pregăteşte decizia.

Totodată, decizia administrativă trebuie să fie în conformitate cu legea, ea fiind emisă tocmai pe baza şi în vederea executării legii. Termenul de lege, în acest context, trebuie privit în sensul său larg. În afară de legea adoptată de către Parlament, deciziile administrative trebuie să respecte şi să execute dispoziţiile conţinute în toate actele date în baza legii.

De asemenea, la adoptarea deciziilor administrative trebuie respectate condiţiile de formă şi de procedură prescrise de lege pentru emiterea lor. Nerespectarea acestor condiţii duce la neluarea în considerare a acelor decizii. Aşa de exemplu, dacă un act administrativ nu poartă semnătura persoanei competente sau ştampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil.

În ceea ce priveşte procedura emiterii, legea poate stabili şi cerinţa anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de către alte organe decât organul emitent. Avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită altor organe ale administraţiei publice într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză[3].

Avizele se clasifică în trei categorii:

- facultative, situaţie în care autoritatea emitentă are libertatea să solicite sau să nu solicite acel aviz;

-consultative, situaţie în care autoritatea emitentă este obligată să solicite avizul, în absenţa căruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligată să urmeze avizul acordat, putând să adopte altă soluţie decât cea conţinută în aviz;

-conforme, când autoritatea emitentă este obligată să solicite avizul şi, totodată, să ţină seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adică să emită actul în sensul avizului dat.

Valabilitatea actelor administrative este condiţionată şi de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pildă, în cazul autorităţilor colegiale. În unele cazuri, spre  exemplu,  pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumătate plus unu din numărul membrilor autorităţii. Dacă nu se întruneşte acest număr, actul nu poate fi adoptat. Prin  lege  se  pot  stabili  şi  alte proporţii  pentru  adoptarea de  acte administrative.

Prin lege, se mai poate stabili pentru anumite acte administrative o formă scrisă precis determinată, având un conţinut formal prestabilit, obligatoriu, ca de exemplu, în situaţia privind cărţile de identitate, paşapoartele, diplomele, adeverinţele, certificatele medicale etc., ori se poate cere traducerea lor într-o limbă străină.

Mai este posibilă situaţia ca, după adoptare, un act administrativ să necesite îndeplinirea unor formalităţi procedurale. Astfel, în anumite situaţii, se cere aprobarea actului administrativ de către organul superior celui emitent, fără de care acel act nu este valabil[4].

8. Urmărirea aplicării şi respectării deciziei

După ce a fost adoptată, decizia administrativă trebuie executată, trebuie pusă în aplicare. Oricât de bună ar fi o decizie, dacă ea nu este executată sau este defectuos executată, întreaga muncă depusă anterior pentru elaborarea deciziei se iroseşte.

De reţinut faptul că, după adoptarea ei de către organul emitent, decizia  administrativă  devine  obligatorie.  Astfel  încât,  în  caz  de neexecutare, pot fi aplicate sancţiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovaţi de neexecutare.În vederea executării, organele administraţiei publice adoptă o serie  de  măsuri organizatorice, privind mobilizarea şi utilizarea mijloacelor materiale, financiare şi umane necesare executării. Cu cât mai bine este organizată executarea, cu atât se înfăptuieşte mai deplin scopul deciziei respective.

Principiul  organizării  ştiintifice,  care  se  aplică  în  întreaga activitate a organelor administraţiei publice, nu trebuie să lipsească nici din procesul de executare a deciziei administrative. Este necesar ca toate acţiunile privind executarea deciziilor administrative să fie integrate într-un sistem organizat, fiecare acţiune având un rol bine determinat în procesul executării.

Un element deosebit de important al executării este oportunitatea acesteia. Aşa cum arătam mai înainte, o întârziere în executare poate avea uneori consecinţe deosebit de grave, de natură să aibă ca rezultat chiar imposibilitatea executării. Ca să se poată realiza în condiţii optime scopul urmărit prin decizia administrativă, aceasta trebuie executată la momentul oportun, adică nici prea târziu, când decizia devine inutilă, dar nici prea devreme, când încă nu sunt întrunite toate condiţiile pentru cea mai bună executare.

Decizia administrativă poate fi executată direct de către organul administraţiei publice,  dar aceasta poate  fi  executată şi  de  către  o organizaţie nestatală sau chiar de către cetăţeni, în mod individual.

În procesul de executare, trebuie să se ţină seama cu stricteţe de competenţa  fiecărui  organ  în  parte,  în  aşa  fel  încât  să  se  evite suprapunerile şi paralelismele, fapt care ar putea avea efecte negative în ceea ce priveşte executarea deciziei.

Totodată, se  impune  să  se  exercite  un  control  riguros  şi permanent asupra modului cum este executată decizia administrativă, spre a se evita eventualele abateri, întârzieri, chiar incorectitudini.

Controlul ese necesar şi pentru a se verifica în ce măsură decizia corespunde  situaţiei  de  fapt,  spre  a se  putea interveni  la timp  cu corectările de rigoare. Aceasta cu atât mai mult cu cât în faza de executare a deciziilor administrative pot să fie puse în luinină o serie de elemente.

9. Formularea concluziilor rezultate după aplicarea deciziei

În procesul executării deciziilor administrative, este posibil să se constate că o decizie nu reuşeşte să ofere cea mai  bună rezolvare problemelor care au generat-o. Într-o asemenea situaţie, organul administraţiei publice o poate modifica sau chiar anula printr-o altă decizie, care să corespundă acelei împrej urări.

Astfel, acesta poate invedera fie că scopul şi obiectivul nu au fost bine stabilite, nu corespundeau unei cerinţe sociale reale, fie că modul de realizare a scopului şi obiectivului, mijloacele  alese sau felul cum s-a efectuat executarea au prezentat deficienţe, ceea ce a avut urmări negative în ceea ce priveşte nevoile sociale ce trebuiau satisfăcute.

Executarea unei decizii administrative poate scoate la iveală aspecte noi ale realităţilor sociale, care vor trebui avute în vedere de către organele legislative, în vederea stabilirii de noi valori politice, care vor antrena alte decizii administrative.

În procesul executării, se poate invedera faptul că obiectivul în cauză ar fi putut fi realizat cu alte mijloace, mai ieftine şi mai eficiente, într-un timp mai scurt etc. Toate acestea vor constitui o utilă experienţă pentru organele administraţiei publice, atunci când acestea vor adopta alte decizii.

De asemenea, concluzii importante se pot desprinde în legătură cu faptul dacă procedura folosită a fost cea mai bine aleasă, dacă nu a fost cumva prea complicată sau prea lentă, dacă nu s-au făcut cheltuieli prea mari cu operaţiile de documentare, dacă timpul şi personalul au fost utilizaţi în mod raţional şi eficient etc., fapte de natură să îndemne organele administraţiei publice la o mai profundă reflecţie şi la adoptarea măsurilor necesare pentru ridicarea eficienţei activităţii administrative.

Totodată, se desprind concluzii privind faptul dacă cel care a decis era cel mai indicat să facă aceasta. Trebuie să se urmărească ca acordarea  dreptului  de  decizie  să  constituie  un  stimulent  pentru persoanele  din  administraţie, sporindu-le interesul, iniţiativa şi răspunderea pentru activitatea pe care o desfăşoară.

Pe de altă parte, este necesar să se analizeze dacă cel care a decis era cel mai aproape de problema care a făcut obiectul deciziei, apropiere care  să-i  permită o cunoaştere deplină, completă şi aprofundată a realităţilor sociale, de natură să asigure adoptarea celei mai adecvate soluţii.

[1] Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1998, p.119-120; Ioan Alexandru, op.cit.1999, p. 482-485

[2] Mihai T. Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Ed. Cerma, Bucureşti, 1996, p. 395-398

[3] În acest sens a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 123

[4] A se vedea şi T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc, potrivit Legii nr.1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, p. 97.