Elaborarea actelor normative trebuie să parcurgă trei etape: documentarea, alegerea soluţiilor legislative şi definirea conceptelor şi motivarea proiectelor de acte normative.
- Documentarea
Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a relaţiilor sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislaţiei din acel domeniu, precum şi a reglementărilor similare din legislaţia străină, în special a ţărilor Uniunii Europene.
În activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curţii Constituţionale în acel domeniu, practica instanţelor judecătoreşti în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum şi doctrina juridică în materie.
Soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea, precum şi cu dispoziţiile cuprinse în tratatele internaţionale la care România este parte.
- Alegerea soluţiilor legislative şi definirea conceptelor
Pentru alegerea unor soluţii judicioase şi durabile se pot elabora mai multe variante posibile, evaluându-se efectele previzibile ale soluţiilor preconizate.
Soluţiile legislative avute în vedere trebuie să prezinte supleţe pentru a realiza îmbinarea caracterului de stabilitate a reglementării cu cerinţele de perspectivă ale dezvoltării sociale.
Soluţiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relaţiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative.
Pentru ca soluţiile să fie pe deplin acoperitoare se vor lua în considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi în activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situaţiilor avute în vedere, fie formulări sintetice sau formulări-cadru de principiu, aplicabile oricăror situaţii posibile.
În cadrul soluţiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite.
Proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluţii legislative pentru situaţii tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situaţii juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.
- Motivarea proiectelor de acte normative
Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare:
- a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative;
- b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
- c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative.
Expunerile de motive, notele de fundamentare şi referatele de aprobare constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse.
Motivarea actelor normative se referă, în principal, la:
- a) cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa unor neconcordanţe legislative sau a unui vid legislativ;
- b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, cu evidenţierea elementelor noi;
- c) efectele avute în vedere, în funcţie de obiectul reglementării;
- d) implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare;
- e) implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare;
- f) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, evidenţiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă;
- g) pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementare imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse.
Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun.
În situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.
Documentele de motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă obligatoriu referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social. De asemenea, atunci când este vorba de reglementări privind drepturile cetăţenilor, se poate cere şi avizul Avocatului Poporului.
Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă.
Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ. Dacă pe parcurs s-au adus unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor şi observaţiilor primite de la organele de avizare, motivarea iniţială trebuie refăcută în mod corespunzător.
Expunerile de motive la proiectele de legi pentru care iniţiativa legislativă se exercită de Guvern, precum şi expunerile de motive la proiectele de legi de aprobare a unor ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă se semnează de primul-ministru după adoptarea formei finale a proiectului în şedinţă a Guvernului.
Expunerile de motive la legi şi notele de fundamentare la ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, elaborate de iniţiator, se publică împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau se prezintă pe Internet de către autoritatea emitentă. Dacă în cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativă a suferit modificări de fond, expunerea de motive va fi refăcută, după promulgarea legii, de către iniţiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputaţilor.