Articolul 1 alin.(3) din Constituţia României prevede că "România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate".
Conceptul de stat de drept a fost elaborat şi fundamentat de doctrina germană din a doua jumătate a secolului al XI-lea. Ideea de stat de drept a constituit, începând cu secolul al VIII-lea, modelul de garanţie fundamentală pentru drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
Doctrina filosofică şi juridică despre drepturile naturale şi imprescriptibile ale omului[1] reprezintă sursa primordială a principiilor statului de drept.
Statul de drept semnifică subordonarea statului faţă de drept, abordarea acestei noţiuni putând fi făcută din două puncte de vedere:
- puterea statului ca forţă de constrângere;
- relaţia dintre normalitate şi putere.
În ceea ce priveşte puterea statului ca forţă de constrângere este interesantă relaţia libertate - putere.
Sentimentul libertăţii s-a născut o dată cu omul. Libertatea pentru om a fost şi va rămâne la fel de firească şi legitimă cum este însăşi existenţa lui. Relaţia dintre libertate şi constrângere trebuie să fie raţională. Libertatea fără autoritate se alterează[2] după cum autoritatea fără libertate degenerează. Dreptul modelează, prin reguli de comportament ce exprimă voinţa generală, înclinaţia omului, naturală de altfel, spre libertatea absolută, necondiţionată. Tot dreptul este acela care instituie şi legitimează constrângerea încadrând-o într-un sistem de mijloace şi proceduri.
Puterea şi normalitatea se află într-o relaţie de intercondiţionare reciprocă, astfel că puterea creează normele care limitează puterea.
Problema definirii statului de drept sau a statului de legalitate, la o primă vedere, pare simplă. Majoritatea autorilor afirmă faptul că statul de drept se caracterizează prin aceea că înfăptuieşte domnia legii în întreaga lui activitate fie prin raporturile cu cetăţenii, fie cu diferitele organizaţii sociale de pe teritoriul lui[3]. La o analiză mai aprofundată, problema statului de drept apare ca fiind mult mai complexă, deoarece statul ca organizaţie instituţionalizată, înzestrată cu suveranitate nu acţionează niciodată ca atare în relaţiile lui interne şi externe, ci prin intermediul diferitelor structuri organizatorice din interiorul său. Această constatare este valabilă atât pentru democraţiile directe cât şi pentru cele reprezentative.
Democraţia directă - şi anume cea caracterizată ca fiind un sistem de guvernământ în care poporul îşi exercită puterea publică el însuşi, fără a recurge la intermediul unui individ sau grupări de indivizi (Parlament) - este mai mult un concept teoretic deoarece funcţia legislativă este exercitată în realitate de un organ care nu se confundă cu poporul în ansamblul său şi anume Adunarea Populară. Democraţia directă este tot mai rar întâlnită în dreptul comparat deoarece funcţionarea ei presupune întrunirea unui număr mare de condiţii greu de îndeplinit concomitent.
Statul organizat în parametrii democraţiei reprezentative acţionează de regulă prin trei categorii principale de organe: Parlamentul, organele executive, organele judecătoreşti.
Pentru a fi în prezenţa unui stat de drept legislativul, executivul şi puterea judecătorească trebuie să-şi desfăşoare activitatea în conformitate cu normele juridice, conlucrând şi controlându-se reciproc.
Parlamentul, autoritatea care are menirea de a adopta şi de a modifica normele ce stau ca bază funcţionării statului, trebuie să se supună Constituţiei, legii supreme a oricărui stat.
Celelalte autorităţi publice trebuie să se supună atât Constituţiei cât şi celorlalte legi.
Statul de drept nu poate exista atât timp cât prin Constituţie se consacră absolutismul uneia din puterile existente în stat, pentru că statul de drept presupune existenţa unei aşezări politice bazate pe separaţia puterilor în stat.
Definiţia statului de drept nu poate fi completă dacă nu am adăuga, pe lângă faptul că este caracterizat ca fiind un stat al domniei legii, şi precizarea că prin conţinutul ei această lege trebuie să cuprindă şi reglementări bazate pe recunoaşterea şi garantarea eficientă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, inerente naturii umane.
Pentru a exista un stat de drept nu este suficient să se instituie un mecanism juridic care să garanteze respectarea riguroasă a legilor, ci este necesar totodată ca acestei legi să i se dea un conţinut inspirat de ideea promovării drepturilor şi libertăţilor umane în cel mai larg spirit liberal şi al unui larg democratism.
Statul de drept este un stat organizat pe baza principiului separaţiei puterilor în stat, în aplicarea căruia justiţia dobândeşte o reală independenţă şi care urmăreşte prin legislaţia sa să promoveze drepturile şi libertăţile inerente naturii umane, asigurând respectarea strictă a reglementărilor sale de către ansamblul organelor lui, în întreaga lui activitate.
O trăsătură esenţială a statului de drept o reprezintă personalitatea sa juridică. În concepţia majoritară statul, deţinător al puterii publice, are nu numai un domeniu public ci şi unul privat. Statul are aceeaşi condiţie civilă pe care o are şi o persoană fizică. Are capacitatea de a fi proprietar şi are capacitatea de a exercita toate actele civile şi juridice ce decurg din atributele dreptului de proprietate, acte pe care le poate face orice persoană capabilă personal sau prin reprezentare dacă este o persoană incapabilă.
S-a pus problema dacă statul, deţinător al puterii publice, este sau nu deosebit de statul deţinător al drepturilor private.
Soluţia dată[4] a fost că nu există nici o deosebire, această unitate caracterizând statul de drept, stat care trebuie să se supună propriilor legi, ale cărui drepturi şi puteri sunt limitate în cadrul raporturilor cu celelalte persoane private.
În concluzie, statul de drept prezintă următoarele trăsături caracteristice:
- este stabilit un statut al puterii prin Constituţie;
- puterea este organizată şi prerogativele acesteia sunt înfăptuite în condiţiile prevăzute de Constituţie;
- este instituit un sistem de sancţionare a supremaţiei Constituţiei;
- normele juridice sunt constituite într-o unitate ierarhizată şi etapizată;
- drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului sunt garantate şi consacrate ca mijloace eficiente de protecţie a persoanelor în raporturile lor cu puterea.
Pentru a identifica cum statele membre al Uniunii Europene pot oferi cetăţenilor săi o administraţie eficientă şi eficace, Agenţia pentru Management Public din Suedia a condus o cercetare, acum patru ani, privind identificarea celor mai bune practici din administraţiile publice ale statelor membre ale U.E. Scopul acestei cercetări a fost identificarea unor principii esenţiale pentru asigurarea unei bune administraţii. Urmare a acestei cercetări au fost identificate 12 principii larg răspândite în cadrul statelor membre, fără de care nu putem vorbi de o bună administraţie. Principiile evidenţiate în această cercetare se regăsesc şi în cadrul administraţiei publice din ţara noastră, astfel:
► Principiul legalităţii, nediscriminării şi proporţionalităţii - Constituţia României prevede în art.1, alin. 3 ,,România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate" şi art. 1 alin. 5 “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. De asemenea, în art. 4 alin. 2, se precizează că ,,România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbii, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială". Precizăm faptul că, aspecte privind principiul proporţionalităţii nu există reglementate constituţional, în ţara noastră, referinţe putem găsi, însă, în Codul Penal, spre exemplu.
►Principiul imparţialităţii şi corectitudinii - Codul de conduită al funcţionarilor publici prevede respectarea unor principii de către funcţionarii publici, printre care: " Imparţialitatea şi independenta, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aiba o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcţiei publice"; "cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia, în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii publici trebuie sa fie de bună-credinţă."
►Principiul promptitudinii (problemele cetăţenilor trebuie rezolvate într-un timp rezonabil) - Ordonanţa nr.27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor prevede un termen de maxim 30 de zile calendaristice pentru soluţionarea oricărei petitii. În cazul în care soluţionarea petiţiei necesită o cercetare mai amanunţită, termenul de 30 de zile poate fi prelungit cu cel mult 15 zile calendaristice. De asemenea, Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, în art. alin.1 prevede că" autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să răspundă în scris la solicitarea informaţiilor de interes public în tennen de 10 zile sau, după caz, în cel mult 30 de zile de la înregistrarea solicitării, în funcţie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor documentare şi de urgenţa solicitării."
►Dreptul de a fi ascultat - Ordonanţa nr.27/2001 privind reglementarea activităţilor de soluţionarea a petiţiilor prevede dreptul oricărui cetăţean de a dresa instituţiilor publice petiţii şi obligativitatea acestora din urmă de a le primi şi soluţiona în tennen. De asemenea, legislaţia în vigoare prevede obligativitatea oricărei instituţii publice de a afişa programul de audienţe. Constituţia României reglementează în art.51, dreptul de petiţionare, astfel: (1) Cetăţenii au dreptul să se adreseze autorităţilor publice prin petiţii formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. (3) Exercitarea dreptului de petiţionare este scutită de taxă. (4) Autoriăţile publice au obligaţia să raspundă la petiţii în termenele şi în condiţiile stabilite potrivit legii.
Totodată, Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică are ca scop să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative, să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative, să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii.
►Dreptul de a avea acces la dosarul personal - orice cetăţean are acces la informaţiile aflate în dosarul personal (dosarul de impozite şi taxe locale, de pensii, şomaj etc. De asemenea, oferirea de copii din dosarul personal altor persoane este interzisă, daca legea nu prevede altfel.
►Acces la informaţiile de interes public - Legea nr.544/2001 privind liberul acces la infonnaţiile de interes public garantează acest drept. Cetăţenii care solicită informaţii de interes public nu trebuie să justifice de ce au nevoie de infonnaţiile solicitate. Subliniez faptul că fiecare instituţie trebuie să aibă o listă cuprinzând informatţiile de interes public, iar informaţiile sunt oferite într-un termen limită de 10 zile, care poate fi prelungit numai în condițiile prevăzute de lege.
►Obligaţia instituţiei publice de a declara în scris motivele care au condus la luarea unei decizii - Ordonanţa nr.27/2001 privind reglementarea activităţilor de soluţionarea a petiţiilor prevede că în răspunsul trimis petentului să se indice, în mod obligatoriu, temeiul legal al soluţiei adoptate.
►Obligaţia instituţiei publice de a notifica toate părţile interesate de luarea unei decizii. Astfel, toate dispoziţiile primarului, hotărârile consiliilor locale sau ale consiliilor judeţene, ordinele prefectului trebuie aduse la cunoştinţă tuturor părţilor interesate (publicare pe site-uri etc.).
►Obligaţia de a recomanda posibile soluţii pentru problemele ridicate de cetăţeni identificarea mai multor soluţii de rezolvare a unei anumite situaţii şi prezentarea acestora persoanei interesate. Funcţionarii publici au obligaţia de a îndruma, redirija petiţiile către instituţiile cu atribuţii în rezolvarea problemelor ridicate de cetăţeni.
►Obligaţia de a redacta minute după fiecare întâlnire - deşi în România nu există reglementări normative care să prevadă obligativitatea întocmirii de minute pentru fiecare întâlnire, practica dovedeşte că, din ce în ce mai multe astfel de întâlniri sunt rezumate în documente scrise.
►Obligaţia de a ţine registre - toate instituţiile publice au registre de corespondenţă în care sunt înregistrate toate documentele interne şi externe din cadrul instituţiei, precum şi alte informaţii relevante.
►Obligaţia funcţionarilor publici de a fi indreptăţi spre îmbunatăţirea calităţii serviciilor - Codul de conduită al funcţionarilor publici prevede că aceştia au obligaţia de a asigura un serviciu public de calitate în beneficiul cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, în scopul realizării competenţelor autorităţilor şi ale instituţiilor publice. În exercitarea funcţiei publice, funcţionarii publici au obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a asigura, în condiţiile legii, transparenţa administrativă, pentru a câştiga şi a menţine increderea publicului in integritatea, impaqialitatea şi eficacitatea autorităţilor administraţiei publice.
Principiul legalităţii reprezintă principiul fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice, principiu care se regăseşte în orice stat de drept.
În cazul statului de drept, democratic, bazat pe separaţia şi echilibrul puterilor în stat şi pe respectul drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, asigurarea supremaţiei principiului legalităţii constituie centrul de maxim interes al oricarei societăţi moderne.
Instituirea acestui principiu, ca principiu de bază al organizării şi funcţionării administraţiei statului, s-a realizat destul de târziu, la sfârşitul secolului al XVIII-lea, o dată cu transformările profunde ce a avut loc în Europa. Revoluţia franceză din 1789 şi adoptarea Declaraţiei Drepturilor Omului şi Cetăţeanului au marcat tranziţia de la statul poliţienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a însemnat că a fost realizată, pentru prima dată, baza necesară pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adică administraţia publică supusă statului de drept.[5]
În contextul statului de drept, “statul trebuie sa fie un stat guvernat de lege. Statul trebuie să stabilească cu precizie limitele competenţelor sale sub forma legii, aşa cum face în privinţa libertăţilor cetăţenilor, el nu trebuie să acţioneze mai mult decât ţine competenţa sa legală.”[6]
Principiul legalităţii administraţiei este considerat un pilon esenţial al statului de drept [7] care împreună cu separarea structurală a puterii statale în cele trei puteri, trebuie să garanteze drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor. Dezvoltarea principiilor de egalitate a tuturor în faţa legii şi a celor de siguranţă legală, ca şi protecţia drepturilor individuale de către tribunalele independente, au jucat un rol major în desăvârşirea supunerii statului suveranităţii legii.[8]
Acelaşi conţinut al principiului, supunerea administraţiei, dreptului, semnifică, în opinia lui Jacques Ziller[9] faptul că particularii dispun de căi de recurs jurisdicţionale pentru afirmarea principiului legalităţii, în sine acesta fiind independent de organizarea propriu-zisă a controlului administraţiei. Din această perspectivă, limitarea prin legile parlamentare a puterilor executivului a constituit primul pas spre o garanţie efectivă a libertăţii cetăţenilor.
Constituţia Românei revizuită în 2003, proclamă în art.1 alin.(3) ca România este un stat de drept, optând pentru sintagma "stat de drept", traducerea literală a cuvântului "Rechstaat" propus de doctrina germană, iar nu pentru aceea de "stat legal", preferată de doctrina franceză, considerându-se ca statul legal este doar unul din nivelurile statului de drept, ce nu oferă suficiente garanţii faţă de arbitrar, legislativul rămânând incontrolabil.[10]
Încercând să definim statul de drept, observăm că există multe definiţii, datorită complexităţii semnificaţiilor şi implicaţiilor sale. În doctrina, se susţine că cea mai scurta definiţie, şi se pare cea mai clară, este definiţia dată de Rudolf Wassermann, potrivit căreia, statul de drept este statul a cărui activitate este determinată şi limitată prin drept.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia că două elemente sunt totdeauna prezente în definirea statului de drept, şi anume: relaţia dintre stat şi drept, precum şi subordonarea statului faţă de drept.[11]
Potrivit art.1 alin.(5) "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". Această formulare poate ridica întrebarea dacă constituantul a avut în vedere două principii distincte, cel al constituţionalităţii şi cel al legalităţii sau principiul legalităţii trebuie înţeles lato sensu ca obligativitate a respectării piramidei sistemului juridic în vârful căreia se situează Constituţia. Ca atare, obligativitatea legii, principiul legalităţii care asigură ordinea de drept este altceva decât principiul supremaţiei Constituţiei sau legalitatea, care constituie esenţa exigenţelor statului de drept, adică a preeminenţei legii în reglementarea relaţiilor sociale în sensu1 art.16 alin.(2) din Constituţie.[12]
[1]Declarația Universală a Drepturilor Omului și Cetățeanului - 1789: "Scopul oricărei asociații politice este conservarea drepturilor naturale și imprescriptibile ale omului: libertatea, proprietatea și rezistența la opresiune".
[2] John Locke, Essay on Civil guvernement, Editura Dalloz, p.53 "Oriunde încetează libertatea, începe anarhia".
[3]A se vedea Constituția Germaniei, Constituția Spaniei, Constituția României.
[4] C.Dissescu, Drept constituțional, Editura Librăria Socec & Co, Societate Anonimă, p.22: "O unitate alcătuită din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat în forma guvernaților și guvernanților".
[5] Ioan Alexandru, Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 38.
[6] Ioan Alexandru, op. cit. p. 150.
[7] Jurgen Schwarze, Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Communautés Européennes, Bruylant, 1994, p. 219 şi urm.
[8] Ioan Alexandru, op. cit., p. 150 şi urm.
[9] Jacques Ziller, Administrations comparées- Les systemes politico-administratifs de L 'Europe des douze ", Montchrestien, Paris, 1993, p. 291.
[10] A se vedea: Ion Deleanu, M. Enache, Statul de drept, în Dreptul nr. 7/1993, p. 10; Marie Joelle Redor, de l,Etat legal a l'Etat de droit, Economica, PUF, 1982, p. 14.
[11] Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003, p. 77.
[12] Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 44..