- Noţiunea de "structură de stat" [1]
Statul, a cărui naştere este determinată de circumstanţe istorice, este înainte de toate o idee, un produs al inteligenţei umane.
Reglementator al luptei politice, el trebuie să-şi asigure o bază omogenă care să-l situeze deasupra intereselor sociale divergente. Statul liberal, statul partidului unic sau statul pluralist au încercat, fiecare în maniera sa, să răspundă acestei exigente.
Elementele fundamentale inerente existenţei unui stat sunt: teritoriul, populaţia, puterea politicii suverană.
Din punct de vedere constituţional, teritoriul interesează în primul rând sub aspectul structurii de stat, componentă a formei de stat, alături de forma de guvernământ şi regimul politic.
Structura de stat formează obiect de studiu atât pentru dreptul internaţional, cât si pentru dreptul constituţional. Acest lucru se explică prin complexitatea problematicii şi, bineînţeles prin implicaţiile sale politice, juridice şi ştiinţifice.
Structura de stat a fost definită în doctrină ca fiind organizarea puterii de stat în anumite limite spaţiale, adică pe un anumit teritoriu, desemnând raporturile specifice ce se constituie între elementele alcătuitoare ale ansamblului statal, precum şi legăturile specifice dintre "întreg" şi "părţile componente"[2]. Din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi impărţite în state unitare şi state compuse.
- Structuri organizatorice în administraţia publică
În concluzia celor arătate anterior se impune subliniat că din punct de vedere juridic administraţia publică este o activitate sau un ansamblu de organe învestite cu o anumită competenţă care îndeplinesc o anumită activitate.
Aşa cum s-a arătat şi în literatura de specialitate[3], prin sistem al
administraşiei publice se intelege totalitatea organelor care realizează administraţia publică înţeleasă ca activitate de organizare a executării şi executare în concret a legii, organe între care există a legături prin care se asigură funcţionarea sistemului. Considerăm că în contextul realităţilor socio-politice dintr-un stat democratic contemporan în care acţionează principiul autonomiei locale, gradat de principiul tutelei administrative, principiul descentralizării administrative, prin raportare la principiul legalităţii şi la principiul supremaţiei Constituţiei, nu este indicat a se utiliza exprima "sistemul" administraţiei publice, fiind mai fericită exprimarea ansamblul structurilor organizatorice din administraţie sau ansamblul organelor administrative.
Organele administraţiei publice sunt acele organe ale statului sau organe existente la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale (comună, oraş/municipiu, judeţ) care desfăşoară o activitate de organizare a executării
şi de executare în concret a legilor şi celorlalte acte juridice cu caracter normativ.
Organele administraţiei publice acţionează fie direct pe baza legii prin acte juridice individuale şi fapte materiale, fie prin intermediul actelor normative pe care sunt competente să le emită pe baza şi în executarea legii.
Organele administraţiei publice îşi concretizează activitatea în mai multe categorii de acte juridice apreciate de majoritatea autorilor dintr-o perspectivă dihotomică. Astfel, unii autori consideră că actele juridice adoptate de către autorităţile administraţiei publice pot fi actele administrative şi actele contractuale.
Alţi autori consideră că autorităţile administraţiei publice pot adopta: acte administrative propriu-zise, acte juridice unilaterale care nu realizează puterea de stat şi acte juridice contractuale.
În concluzie, în ceea ce priveşte regimul juridic de drept administrativ s-au conturat două interpretări: o interpretare dihotomică şi o interpretare trihotomică. Indiferent de modul în care este privită activitatea organelor administraţiei publice, acesteia i se aplică regimul juridic de drept administrativ ca parte componentă a dreptului public, pentru că numai astfel
se poate asigura coerenţa activităţii şi functionalitatea ansamblului organelor administraţiei publice.
Între organele administraţiei publice există relaţii de subordonare ierarhică sau relaţii de colaborare.
În conformitate cu prevederile constituţionale sistemul administraţiei
publice cuprinde:
- administraţia centrală:
- organele supreme aleadministraţiei publice: Preşedintele României şi Guvernul;
- organele centrale de specialitate: ministerele şi alte organe subordonate Guvernului, respectiv autorităţile autonome;
- instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome.
- administraţia de stat din teritoriu:
- prefectul;
- comisia administrativă (sau comitetul directorial);
- serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.
III. administraţia locală:
- consiliul local şi primarul;
- consiliul judeţean.
Părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice
Părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice rezultă din analiza noţiunii de organ al administraţiei publice ca instituţie în sensul dat acestui termen de literatura de specialitate.
Într-o primă opinie[4] se arată că "organele de stat care înfăptuiesc în concret activitatea puterii executive - a administraţiei publice - sunt organe ale administraţiei publice". Pentru a se ajunge la aceasta definiţie s-au luat în considerare trăsăturile specifice acestor organe şi anume:
- sunt organe de stat, ceea ce implică faptul că pentru realizarea sarcinilor lor specifice au posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;
- sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, orice alt mod de înfiinţare fiind exclus pentru că ar lipsi aceste organe de autoritatea publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin;
- întreaga lor activitate se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii;
- actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;
- activitatea lor este realizată de un personal de specialitate şi anume funcţionarii publici;
- întreaga activitate a acestor organe urmăreşte să îndeplinească cerinţele interesului general al statului sau unităţilor administrativ teritoriale în concordanţă cu îndeplinirea cerinţelor interesului individual al cetăţenilor.
Opinia este criticabilă pentru că, aşa cum am arătat deja, organe ale administraţiei publice nu sunt numai organe de stat, pentru că administraţia publică în accepţiunea de activitate nu este atributul exclusiv al statului, nu este o activitate etatică, dimpotrivă, în această activitate sunt putemic implicate organele administrative de la nivelul comunităţilor locale.
În concepţia profesorului Antonie Iorgovan organul administraţiei publice este acea structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Într-o opinie[5] părţile componente ale organelor administraţiei publice sunt:
- personalul organelor administraţiei publice;
- mijloacele materiale şi financiare;
- capacitatea juridică şi competenţa.
Într-o altă opinie părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice sunt:
- lucrătorii care îl compun;
- competenţa sa;
- mijloacele materiale pe care le foloseşte.
Ţinând cont de definiţia organului administraţiei publice, de trăsăturile acestuia şi de menirea sa se poate concluziona că părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice sunt:
- funcţionarii publici din cadrul administraţiei publice;
- competenţa autorităţii administrative;
- mijloacele materiale şi băneşti pe care le utilizează autoritatea administrativă.
Funcţionarii administraţiei publice sunt elementul esenţial pentru îndeplinirea sarcinilor ce îi revin acesteia. Pentru această componentă a organelor administraţiei publice se foloseşte uneori o terminologie mai largă: lucrători administrativi sau cadre administrative.
Personalul organelor administraţiei publice prezintă o deosebită însemnatate pentru că activitatea acestor organe este rezultanta compunerii tuturor activităţilor desfaşurate de fiecare persoană ce face parte din personalul respectiv. Se poate deduce, deci, ca de calitatea activităţii personalului depinde însăşi calitatea activităţii organelor administraţiei publice. În concluzie pentru ca administraţia publică să işi realizeze menirea de a sluji interesul general al societăţii este necesară recrutarea şi formarea pe baze ştiintifice a personalului, astfel încât acesta să aibă o pregătire pasională corespunzătoare sarcinilor ce îi revin.
Dat fiind rolul atât de important al personalului este necesar a se sublinia importanţa stimulării materiale şi morale a acestuia astfel încât să obţină performanţe în linie crescătoare în activitatea sa.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice, ca dealtfel a tuturor organelor statului, reprezintă dreptul şi totodată obligaţia, prevăzută de lege şi de celelalte acte normative adoptate în baza şi pentru executarea legii, de a desfăşura o anumită activitate, respectiv de a avea calitatea de subiecte în diverse raporturi juridice.
În sistemul autorităţilor administraţiei publice competenţa poate fi: competenţa materială şi competenţa teritorială. La rândul său competenţa materială este generală sau de specialitate.
Competenţa materială se referă la domeniile în care işi pot desfaşura activitatea organele administrative.
Competenţa teritorială - ratione loci - a unui organ al administraţiei publice reprezintă tocmai dreptul şi totodată obligaţia legală a acestui organ de a acţiona numai în anumite limite teritoriale. Acest tip de competenţă este rândul său de două feluri: competenţa teritorială generală şi competenţă teritorială locală. În baza competenţei teritoriale generale
organele administraţiei publice pot acţiona pe tot teritoriul statului, în timp ce competenţa teritorială locală le dă dreptul şi le creează obligaţia de a acţiona la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale subordonate ierarhic potrivit dispoziţiilor constituţionale.
Se poate vorbi şi de o competenţă temporală a organelor admistraţiei publice. Aceasta se referă la limita de timp, la perioada de timp, în cadrul căreia işi desfaşoară activitatea un organ al administraţiei publice.
În general, organele administraţiei publice au o competenţă temporală nelimitată în timp, întrucât normele juridice le înfiinţează şi le organizează pentru un interval nedeterminat de timp.
De la această regulă există şi excepţii. Astfel, unele organe ale administraţiei publice sunt înfiinţate pentru un interval de timp determinat, prestabilit sau pentru îndeplinirea unei activităţi determinate, toate acestea fiind stabilite prin actul de înfiinţare. În asemenea situaţii când se ajunge la termenul prestabilit sau când organul administrativ respectiv şi-a încheiat misiunea, el işi încetează existenţa.
Mijloacele materiale şi baneşti reprezintă o componentă importantă a activităţii autorităţilor administraţiei publice deoarece este practic pârghia cea mai importantă a autonomiei locale. Acest fapt este dovedit şi de prevederile din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991 modificată (art.94) care arată că veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ - teritoriale sunt prevăzute pentru fiecare an financiar în bugetele respective, aprobate de consiliul local sau, după caz, de cel judeţea, în condiţiile legii. "
Importanţa deosebită a acestei componente pentru existenţa organelor administraţiei publice, în general, şi pentru realizarea autonomiei locale, în special, este dovedită de preocuparea autorităţii legiuitoare din România care a elaborat şi adoptat un act normativ special pentru acest domeniu al relaţiilor sociale, mai exact Legea privind finanţele publice locale nr.189 din 22 octombrie 1998.
Se impune observat că reglementarea juridică a componentelor, organelor administraţiei publice este asigurată de ramuri de drept diferite. Astfel, regimul juridic al personalului este stabilit de dreptul muncii, dreptul administrativ şi chiar de dreptul constituţional (a se vedea statutul juridic al deputatului, al senatorului), iar de mijloacele materiale şi financiare se ocupă dreptul financiar, dreptul comercial, dreptul civil.
Dată fiind importanţa deosebită a sistemului autorităţilor administrative pentru existenţa societăţii, este absolut necesară înţelegrea structurii acestui sistem.
Structura, ca noţiune generală, oferă date atât despre modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi despre relaţiile ce se stabilesc între elementele respective atunci când se derulează procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv.
Aşa cum cum se arata în literatura de specialitate[6] un poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
- structura lineară sau ierarhică;
Acest tip de structură asigură în principal coerenţa în conducere.
- structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
- structura mixta.
Acest tip de structură se mai numeşte şi ierarhic - funcţională, ea îmbinând două tipuri de structuri şi fiind mai răspândită în practica administrativă şi economico-socială.
Din punctul de vedere al administraţiei publice trebuie căutat un molel de structurare al acesteia ţinându-se seama de faptul că există un număr mare de autorităţi administrative la nivel central si local.
Pentru a fi realizate în condiţii optime funcţiile componentelor sistemului administraţiei publice, privite individual şi în sistem, este necesar[7] a se ţine seama de două criterii, deosebit de importante:
- criteriul teritorial;
Acestui criteriu îi corespunde structura ierarhică.
- criteriul competenţei materiale.
Acest criteriu mai poartă denumirea de criteriu funcţional şi determină structura funcţională.
În concluzie, pe ansamblu sistemul administraţiei publice are o strctură mixtă şi anume o structură ierarhic-funcţională.
Criteriul teritorial se aplică structurii sistemului administraţiei publice pentru că el evidenţiază care este aria teritorială în care poate acţiona o componentă a acestui sistem şi care este colectivitatea ale cărei interese le
gestionează componenta respectivă.
Pe baza acestui criteriu se poate face distincţia între autorităţile
administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, dar nu numai atât. El permite a se deosebi între autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile publice descentralizate ale administraţiei publice centrale de specialitate care acţionează într-o anumită zonă şi care sunt structuri teritoriale ale anumitor autorităţi administrative centrale.
Criteriul teritorial, deşi conduce la o delimitare în plan teritorial a componentelor sistemului administraţiei publice, nu obligă la a fi privită în mod rigid această demarcaţie ci permite şi chiar recomandă a se ţine seama de relaţiile de colaborare între aceste componente.
În Legea administraţiei publice locale este consacrat principiul autonomiei locale, în consecinţă ştiinţa administraţiei trebuie să analizeze gradul de autonomie funcţională a autorităţilor locale.
Aşa cum se arată şi in literatura de specialitate[8], ştiinta administraţiei formulează drept condiţii determinante pentru existenţa autonomiei locale urmatoarele:
- existenţa unei colectivităţi locale;
Această condiţie exprimă ideea că trebuie să existe o grupare de cetăţeni locuitori ai unui spaţiu geografic, grupare care să aibă interese şi cerinţe specifice în raport cu interesele întregii colectivităţi la nivel naţional.
- existenţa unor mijloace materiale şi baneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi gestionarea acestora;
Legea administraţiei publice locale prevede că unităţile administrativ - teritoriale au personalitate juridică, iar prin Legea privind finanţele publice locale s-a creat şi cadrul legal pentru ca gestionarea mijloacelor financiare să se realizeze de fiecare colectivitate locală.
- agenţii de conducere ai colectivităţilor să fie locali;
Din acest punct de vedere este consacrat principiul eligibilităţii autorităţilor care conduc fiecare unitate administrativ - teritorială şi este creat cadrul legislativ pentru derularea procesului alegerilor locale.
- trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei
publice centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber
în soluţionarea problemelor de interes local.
Se impune precizarea că autonomia locală nu trebuie absolutizată pentru că se poate ajunge la stări sociale conflictuale şi la acţiuni în defavoarea unităţii naţionale.
În concluzie, autonomia locală trebuie privită în ansamblul mai larg al unor relaţii de colaborare între componentele sistemului administraţiei publice şi trebuie subliniat rolul deosebit al activităţii de control în cadrul acestui sistem, în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale.
Atunci când se realizeaza organizarea administrativ- teritorială într-un stat trebuie să se ţină seama de faptul că obiectivele urmărite sunt creşterea eficienţei activităţii autoritătilor publice, creşterea operativităţii acestora în serviciul public, încurajarea iniţiativei, îmbunătăţirea legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale asigurarea unui control mai eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ - teritoriale[9], pentru că o organizare judicioasă a teritoriului şi a administraţiei locale permite amplasarea raţională a investiţiilor publice pe tot cuprinsul ţării şi dezvoltarea echilibrată a zonelor ţării.
Practic, se poate afirma că unul din mijloacele prin care administraţia publică işi realizează eficient funcţiile este perfecţionarea structurii administrativ - teritoriale.
În ceea ce priveşte criteriul funţional intitulat şi criteriul competenţei materiale, acesta permite împărţirea autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă de specialitate[10].
Pe baza acestui criteriu se realizează structura funcţională a administraţiei publice.
În baza prevederilor Constituţiei, în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, sistemul administraţiei publice este de fapt un subsistem al sistemului autorităţilor publice.
Această idee este reliefată de figurile din Anexa 1 şi Anexa 2, figuri redând două organigrame realizate de Departamentul pentru Administraţia Publică Locală[11] din cadrul Guvernului României.
Aşa cum se poate observa în Figura din Anexa 1 structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor administraţiei publice
subliniază ideea subordonării autorităţilor care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale faţă de Guvern ca organ al puterii executive care exercită, în baza Legii nr.37/1990, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.
În doctrină[12] s-a mai propus o organigramă de detaliu a sistemului administraţiei publice privit ca subsistem al sistemului autorităţilor publicedin România.
Oricare dintre scheme ar fi analizată se poate observa că în funcţie de criteriul teritorial există autorităţi centrale (Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice), a căror competenţă se întinde asupra întregului teritoriu al ţării, autorităţi teritoriale (serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale) a căror competenţă se întinde asupra unei părţii din teritoriul naţional şi autorităţi locale a caror competenţă se refera la o singură unitate administrativ - teritoriaă (consiliile locale comunale, oraşeneşti, rnunicipale, judeţene), iar din punct de vedere al criteriului funcţional se pot delimita autorităţi cu competenţă generală care exercită puterea executivă în orice domeniu de activitate (Guvernul, consiliile locale şi primării) şi autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, care realizează puterea executivă într-o anumită ramură sau domeniu de activitate (este cazul ministerelor şi al celorlalte organe centrale de specialitate ale admistraţiei publice precum şi al serviciilor publice descentralizate ale acestora).
Considerăm că orice structura grafică are un caracter didactic, fenomenele ce se petrec în mod real în administraţie fiind foarte complexe,
aceste structuri au meritul de a permite celor interesaţi să îşi creeze o imagine a elementelor de bază din sistem.
Se impun câteva consideraţii în legatură cu componentele concrete ale sistemului organelor administraţiei din ţara noastră.
Guvernul este organul central al puterii executive care organizează realizarea administraţiei publice pe întreg teritoriul ţării şi în toate domeniile de activitate. Guvernul este format din: Primul ministru, miniştrii de stat, miniştrii şi secretari de stat.
Primul ministru este desemnat de Preşedintele României, iar componenţa Guvernului se aprobă la propunerea Primului ministru de către Adunarea Deputaţilor şi Senat. Guvernul îşi realizează competenţele prin activitatea deliberativă adoptând hotărâri şi regulamente.
Pentru adoptarea hotărârilor şi regulamentelor, legea cere acordul primului ministru şi votul deschis al majorităţii simple a membrilor Guvernului. Regulamentele se emit numai în condiţiile în care legea specială prevede aceasta şi numal în legatură cu aplicarea acestei legi. Pentru rezolvarea problemelor urgente Guvernul îşi constituie un organ executiv format din Primul ministru, ministrul de interne, miniştrii de stat, ministrul apărării naţionale, ministrul finanţelor şi ministrul justiţiei.
Pe lângă Primul ministru funcţionează un Consiliu al reformei, relaţiilor şi informaţiilor publice, un Cabinet al Primului ministru şi consilierii acestuia.
Pentru realizarea atribuţiilor ce revin Guvernului funcţionează un Secretariat general condus de Secretarul General al Guvernului, Secretar General care este numit de Primul ministru.
Secretariatul General este format din funcţionari ce îndeplinesc activităţi legale de pregatire şi punere în aplicare a deciziilor Guvernului.
Primul ministru reprezintă Guvernul în raporturile cu Parlamentul, Preşedintele, Curtea Supremă de Justiţie, Procurorul General, partidele şi formaţiunile politice şi alte organizaţii de interes naţional şi în relaţii internaţionale.
Ministerele sunt organe centrale ale puterii executive care conduc şi coordonează administraţia publică în diferite domenii de activitate.
Ministerele îndeplinesc serviciul de conducere şi organizare în condiţiile stabilite de lege conform fiecărui domeniu. Ele sunt conduse de miniştrii ce sunt ajutaţi de secretari şi subsecretari de stat numiţi de Guvern, desemnaţi de Primul ministru şi aprobaţi de Parlament.
[1] Ioan Alexandru, Tratat de Administraţie Publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2008, pag. 45-47
[2] Ioan Alexandru, I. V. Ivanoff, C. Gilia, Sisteme politico-administrative europene, Ed. Bibliotecha, pag. 38-58
[3] Alexandru Negoiţă, Drept adminlstrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993, p.60; Tudor Drăganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965.
[4] Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrative roman, Partea generală, Ediţia a II-a, Editura ALL, Bucureşti, 1996, p 69
[5]Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993, p. 56 - 60.
[6] Ioan Alexandru, op.cit., pag. 236
[7] Idem, p 236-243
[8] Idem, p 237-238
[9] Vasile Pătulea, Coordonate juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării administrative, în Revista Dreptul nr.9/1991.
[10] loan Alexandru, Op.cit., p. 238.
[11] Ghidul funcţionarului public din administraţie, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 64 şi 65.
[12] Ioan Alexandru, op cit, p 242+243