Separaţia puterilor în stat este considerată o condiţie a existenţei statului de drept.
Originea teoriei separaţiei puterilor în stat se află în antichitate la istoricii Herodot şi Tucidide, la filosofii Platon şi Aristotel, la scriitorii Eschil şi Sofocle[1].
Pentru prima dată problema separaţiei puterilor în stat a fost cu claritate formulată de John Locke, preocuparea sa pornind de la necesitatea practică a moderării forţei puterilor statului. Locke considera că în stat există trei puteri[2]: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea confederativă. El nu diferenţiază o putere judecătorească fiind de părere că aceasta depinde de puterea legislativă, dar distinge patru funcţiuni ale statului, dintre care una este funcţia jurisdicţională.
În ceea ce priveşte puterea confederativă o defineşte ca fiind: "o putere pe care o putem numi naturală, deoarece ea corespunde unei facultăţi pe care o avea în mod natural fiecare om înainte de a intra în societate. Această putere cuprinde dreptul de pace şi de război, cel de a forma ligi şi alianţe şi de a purta tot felul de negocieri cu persoanele şi comunităţile străine statului".
John Locke în lucrarea sa "Essay on Civil Gouvernement" (1960) argumentează astfel necesitatea transpunerii în practică a acestui principiu: "Tentaţia de a pune mâna pe putere ar fi prea mare, dacă aceleaşi persoane care au puterea de a face legile ar avea în mâini şi puterea să le execute, căci ar putea să se scutească de a se supune legilor pe care ele le fac ".
Necesitatea asigurării libertăţii individului în faţa puterilor publice l-a determinat pe Montesquieu să reia tema separaţiei puterilor în stat şi să propună ca soluţie prin care să se apere libertatea individuală controlul reciproc al puterilor.
În opera lui Montesquieu nu apare in terminis "principiul separaţiei puterilor în stat", dar cum a remarcat Eisenmann[3] - unul dintre cei mai profunzi exegeţi ai operei filosofului iluminist francez - încredinţând trei funcţii etatice la autorităţi sau grupuri de autorităţi absolut distincte şi independente, adică la trei autorităţi sau grupuri de autorităţi perfect separate în toate privinţele (funcţional, personalmente şi materialmente) Montesquieu şi-a subsumat schema unei singure idei: ideea sau principiul separaţiei puterilor în stat.
Principiul separaţiei puterilor în stat a devenit o dogmă a democraţiilor liberale şi garanţia esenţială a securităţii individului în raporturile cu puterea. Conform acestui principiu statul are de îndeplinit trei funcţii[4]:
- edictarea regulilor generale - funcţia legislativă;
- aplicarea sau executarea acestor reguli, adică funcţia executivă;
- rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării legilor - funcţia jurisdicţională.
Exerciţiul fiecărei funcţii aparţine unei puteri, deci rezultă existenţa unei puteri legislative, unei puteri executive şi unei puteri judecătoreşti.
Montesquieu elaborând teoria separaţiei puterilor în stat a şi condensat-o în maxima ce a devenit o sublimă speranţă: "Le pouvoir arrète le pouvoir". Mai exact, Montesquieu arată că puterile în stat sunt: "puterea legislativă, puterea executivă a lucrurilor care depind de dreptul ginţilor şi puterea executivă a celor care depind de dreptul civil"[5], adică puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, aceste puteri fiind definite în raport cu funcţiile statului.
În concepţia lui Montesquieu fiecare putere trebuia atribuită unui organ sau sistem de organe independent, astfel încât, fiecare organ sau sistem de organe desfăşurându-şi activitatea în limitele funcţiei de stat care corespundea puterii căreia el îi aparţinea, se realiza practic un control reciproc al celor trei puteri din stat şi se evitau abuzurile.
Montesquieu scria[6]: "Totul ar fi pierdut dacă acelaşi om sau acelaşi corp de fruntaşi, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la îndeplinire hotărârile obşteşti şi pe cea de a judeca infracţiunile sau litigiile dintre particulari".
Practic, în concepţia gânditorului francez, era exclus cumulul puterilor.
Odată cu evenimentele Revoluţiei franceze (1789) s-a extins concepţia conform căreia fiecare putere este "o parte a suveranităţii, reprezentanţii primind de la naţiune, prin delegare, puterea legislativă, puterea executivă şi cea judecătorească, pe care le exercită fără amestecul celorlalte puteri şi fără să poată acţiona asupra acestora, în mod discreţionar, suveran"[7].
Acest mod de a înţelege principiul separaţiei puterilor în stat - ca o delimitare absolută, rigidă a puterii legislative, puterii executive şi puterii judecătoreşti - nu mai este de actualitate.Cu privire la acest aspect s-au exprimat şi alţi autori[8].
Un prim argument este acela că puterea de stat este unică şi indivizibilă, ea aparţinând unui singur titular - poporul. Se deduce deci că este neindicat a se utiliza formularea "împărţirea puterilor", eventual putându-se vorbi de împărţirea sau distribuirea funcţiilor pe care le implică exercitarea puterii.
Un alt argument are drept fundament ideea că utilizând conceptul "separarea puterilor în stat" se intră în contradicţie cu principiul indivizibilităţii suveranităţii, căci, admiţând existenţa mai multor "puteri" distincte şi independente, ar trebui să admitem şi posibilitatea constituirii unor "cote-părţi" de suveranitate care ar urma să se atribuie fiecăreia dintre puteri.
Apariţia partidelor politice în forma lor modernă a determinat mutaţii în înţelegerea principiului separaţiei puterilor în stat. Practic, în contemporaneitate în majoritatea sistemelor constituţionale problema reală nu este aceea a separării puterilor şi a echilibrului dintre acestea, ci aceea a raportului dintre majoritate şi minoritate, dintre guvernanţi şi opoziţie.
În înţelegerea modernă a principiului separaţiei puterilor în stat trebuie să se ţină seama şi de faptul că funcţiilor tradiţionale ( funcţia legislativă, funcţia executivă, funcţia judecătorească) li se adaugă altele noi ale organelor legislative, executive şi judecătoreşti (funcţia directoare şi cea de deliberare a Parlamentului, funcţia de control a legislativului asupra executivului, etc.), apărând aşa numitele "zone-mixte" între autorităţile statului şi anumite instituţii noi cum sunt Curtea Constituţională şi Avocatul poporului.
Delimitarea dintre puteri, mai ales între puterea legislativă şi puterea executivă, este absolut convenţională atâta timp cât, pe de o parte, Parlamentul însuşi "execută" sau "aplică" legea (de exemplu aplicarea Constituţiei prin emiterea de legi ordinare), iar pe de altă parte, ramura executivă a organelor statului desfăşoară ea însăşi o activitate normativă.
Separaţia puterilor în stat în accepţiunea clasică are drept criteriu rolul organelor etatice în raport cu legea, mai exact faptul că unele o creează, altele o aplică şi altele rezolvă litigiile. Această abordare priveşte superficial realitatea. Afirmaţia se bazează pe faptul că într-o asemenea concepţie întreaga activitate a statului este redusă la emiterea, aplicarea şi garantarea respectării regulilor de drept în timp ce activitatea statală este un fenomen complex, cu aspecte delicate de nuanţă, ceea ce evident depăşeşte schemele teoretice preelaborate.
În înţelegerea modernă a principiului separaţiei puterilor în stat trebuie avut în vedere şi următorul aspect: este absurd să se creadă că funcţia legislativă se află în echilibru cu funcţia executivă, că "a face legea" este identic cu "a o executa". Executarea legii este prin definiţie subordonată legiferării, iar dacă între cele două funcţii există raporturi ierarhice, atunci şi între organele care îndeplinesc respectivele funcţii sunt aceleaşi raporturi.
Un aspect important care trebuie evidenţiat într-un asemenea context este acela că separarea puterilor în stat nu poate fi concepută sub forma opoziţiei dintre acestea, pentru că o asemenea concepţie este de natură să paralizeze activitatea statului.
Dealtfel, examinându-se atent sistemul preconizat de Montesquieu nu se poate ajunge decât la o concluzie: acest sistem este în întregime opus celui al separării pentru că Montesquieu a pornit de la un trinom - putere legiuitoare, putere executivă, putere judecătorească - dar a sfârşit, surprinzător şi regretabil, cu un binom, întrucât în concepţia sa autoritatea judecătorească nu avea o pondere mare.
Teoria clasică a separaţiei puterilor în stat nu rezolvă o problemă fundamentală unui regim politic: garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti de către guvernanţi impune nu numai găsirea unei soluţii optime de organizare a puterilor în stat, ci şi elaborarea unei carte a drepturilor şi libertăţilor pe care cetăţenii să o poată impune guvernanţilor. Dezechilibrul cantitativ între partea de organizare a puterilor şi partea de garantare a drepturilor conduce, aşa cum spunea Rousseau, la o schimbare calitativă a noţiunii de constituţie, sensul modern al acesteia fiind acela de cartă a drepturilor şi libertăţilor.
Viciul fundamental al teoriei separaţiei puterilor în stat a fost sesizat de Rousseau, printr-o violentă şi spirituală diatribă: neputându-se diviza suveranitatea în principiul ei, iat-o divizată în obiectul ei.
În concluzie dacă se admite indivizibilitatea suveranităţii, logica elementară conduce pe cale de consecinţă la imposibilitatea admiterii divizibilităţii puterii.
Constituţia României, nu utilizează cuvântul "separaţie" care poate duce la o interpretare a termenului exclusivistă, rigidă, ea consacrând "echilibrul" sau "conlucrarea puterilor în stat".
Aşa cum se arată în literatura de specialitate "de vreme ce puterea politică nu este decât una, iar funcţionarea mecanismului etatic în care aceasta este organizată, încă din perioada interbelică, a depăşit cadrul rigid al <<trinităţii puterilor>>, continuarea în Constituţie a limbajului clasic referitor la separaţia celor trei puteri ar fi însemnat să se promoveze o terminologie fără fond teoretic"[9].
În literatura juridică[10] se consideră mai apropiată de realitate formularea "principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora" şi ca principal argument în susţinerea acestei teorii poate fi adus însuşi modul de reglementare de către Constituţia României a problemei puterilor din stat.
Constituţia României în Titlul III - Autorităţile publice- consacră puterile existente în stat sub forma:
- capitolul I - Parlamentul (art.61 - 79) - face referire la puterea legislativă;
- capitolul al II-lea - Preşedintele României (art.80 - 101)
- şi capitolul al III-lea - Guvernul (art.102 - 110) - fac referite la executiv;
- capitolul al VI-lea - Autoritatea judecătorească (art.124 - 134) - consacră puterea judecătorească.
Conform Constituţiei, între Parlament şi Executiv se stabilesc relaţii de conlucrare după cum urmează:
- Parlamentul primeşte jurământul Preşedintelui (art.82);
- Parlamentul poate prelungi mandatul Preşedintelui în caz de război sau catastrofă (art.83);
- Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a şefului statului pentru înaltă trădare (art.96);
- Parlamentul ascultă mesajele Preşedintelui (art.88);
- Parlamentul ratifică tratatele internaţionale încheiate de şeful statului (în condiţiile art.91);
- Parlamentul aprobă declararea de către şeful statului a mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate (art.92);
- Parlamentul încuviinţează instituirea stării de asediu sau de urgenţă (art.93);
- Parlamentul poate suspenda din funcţie Preşedintele României în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care acesta a încălcat prevederile Constituţiei (art.95);
- Parlamentul stabileşte indemnizaţia şi celelalte drepturi ale şefului statului (art.101);
- Parlamentul acordă votul de încredere asupra programului şi întregii liste a Guvernului (art.110 şi art.113);
- Parlamentul poate cere informaţii şi documente Guvernului (art.111) ;
- prin senatori şi deputaţi se formulează întrebări şi se adresează interpelări (art.112);
- Parlamentul apreciază asupra răspunderii politice a Guvernului, putând cere urmărirea penală a membrilor Guvernului, în condiţiile art.109;
- Parlamentul abilitează Guvernul pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, conform art.115 din Constituţie (delegarea legislativă);
- calitatea de parlamentar este compatibilă cu cea de membru al Guvernului;
- Preşedintele României promulgă legile putând cere o singură dată reexaminarea legii (art.77);
- Preşedintele poate dizolva Parlamentul în condiţiile prevăzute de art.89;
- Guvernul are iniţiativă legislativă (art.74);
- Guvernul poate solicita adoptarea în procedură de urgenţă a proiectelor sau propunerilor legislative (art.75);
- Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege (art.114) acestea considerându-se aprobate dacă Guvernul nu este demis în condiţiile art.114 alin.2 şi art.113;
- pe baza şi în vederea executării unei legi, Guvernul emite hotărâri sau alte acte cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte raporturile dintre puterea legislativă şi puterea judecătorească se impune precizat că principiul constituţional consacrat de art.124 din Constituţia României, principiu conform căruia "judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii", nu exclude existenţa unor raporturi între cele două puteri cum ar fi faptul că organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti se realizează potrivit legii (art.73 alin.3 lit.l, art.126, art.129 din Constituţie) deci Parlamentul este acela care stabileşte prin lege competenţe şi proceduri pentru instanţele judecătoreşti.
Există interferenţe şi între executiv şi puterea judecătorească.
Astfel, în condiţiile art.125 şi art.134 din Constituţie, judecătorii şi procurorii se numesc de către Preşedintele României.
Principiul separaţiei puterilor în stat, ca principiu de bază al unui regim politic real democratic, se referă la separaţia puterilor ca activităţi statale, puterile fiind separate prin faptul că ele se desfăşoară separat, distinct una de cealaltă, fiecare având specificul său, dar în realitatea socio-politică se poate observa că, între puterile publice există legături din punct de vedere organizatoric şi funcţional, mai exact colaborări şi determinări reciproce.
Sub aspect organizatoric legătura este dată de faptul că unele organe de stat participă la constituirea celorlalte (de exemplu Parlamentul aprobă componenţa Guvernului), iar sub aspect funcţional legătura se referă la colaborări de genul: constituţionalitatea legilor votate de Parlament este controlată de Curtea Constituţională sau activitatea Guvernului poate fi analizată de către Parlament.
Forma modernă a principiului separaţiei puterilor în stat presupune[11] autonomizarea autorităţilor publice, partajarea funcţiilor care revin acestora, instituirea unor mijloace de colaborare şi control mutual, toate acestea în ambianţa unei autentice şi reale autonomii.
Înscrierea principiului separaţiei puterilor în stat în constituţii a apărut abia în secolele al XVIII- lea şi al XIX - lea şi chiar şi atunci foarte rar.
În contemporaneitate, principiul rezultă implicit din cele mai multe din constituţii, rar fiind înscris explicit. În ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu în ţara noastră se impune precizat că[12] până la Regulamentele Organice, dată fiind situaţia politică a Țărilor Române, nu s-a putut vorbi despre existenţa unui regim al separaţiei puterilor în stat, întrucât domnul concentra în mâinile sale întreaga putere şi uza nelimitat de ea.
În Proiectul de Constituţie a Moldovei din 1822 se contura vag principiul separaţiei puterilor în stat, mai exact separarea puterii legislative de puterea executivă. Regulamentele Organice au prezentat confuz separaţia puterilor în stat.
Constituţia de la 1866 a proclamat suveranitatea naţiunii ca singură origine a puterii sociale şi a împărţit puterea socială în trei puteri publice: executivă, legislativă şi judecătorească, principii preluate şi de Constituţia de la 1923. Un regres s-a înregistrat prin Constituţia din 1938 care prevedea că "regele este capul statului", puterea legislativă se exercită de către Rege prin Reprezentanţa Naţională care se compunea din Senat şi Adunarea Deputaţilor şi consfinţea principiul iresponsabilităţii regelui ("Nici tribunalele, nici Parlamentul, nici altcineva particular sau autoritate publică nu pot chema la răspundere în justiţie pe suveran").
Începând cu Constituţia din 13 aprilie 1948, ca urmare a faptului că România a devenit un stat cu un regim politic totalitar, principiul separaţiei puterilor în stat a rămas doar o prevedere formală.
Prin Constituţia aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991 în România a fost reinstaurat statul de drept. În consecinţă, aşa cum se arată în art.2 din legea fundamentală, unicul titular al puterii este poporul român. Constituţia României evitând cuvântul "separaţie" care poate duce la o interpretare a termenului exclusivistă, rigidă, consacră "echilibrul" sau "conlucrarea puterilor în stat".
[1] Gheorghe Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iași, 1998, p.23.
[2] Dan Claudiu Dănișor, Drept constituțional și instituții politice, Editura }tiințifică, București, 1997, p.273.
[3] Charles Eisenmann, LâEsprit des lois et la separation des pouvoirs, în "Cahiers de philosofie politique", Editura OUSIA, nr.2-3, 1984 - 1985, p.3.
[4] M. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Editura Dalloz, Paris, 1982, p. 156.
[5] Montesquieu, Oeuvres complétes. L’Intégrale, Edition du Seuil, 1964, p. 586, Cartea XI, cap. VI, din De LâEsprit des lois.
[6] Idem.
[7] Dan Claudiu Dănișor, op. cit., p. 274.
[8] Georges Burdeau, Droit constitutionnel, Editura Dalloz, Paris, 1988, p. 187; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, București, 1996, vol.I, p. 43 - 44; Ion Deleanu, Drept constituțional și instituții politice, vol. I și II, Editura Europa Nova, București, 1996.
[9] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, București, 1996, vol. I, p. 43 - 44.
[10] Valerică Dabu, Responsabilitatea juridică a funcționarului public, Rezumat al tezei de doctorat, București, 1998, p. 4.
[11] Iulian Nedelcu, Elemente ale contenciosului constituțional și administrativ în statul de drept, Editura Europa, Craiova, 1997,p.43.
[12] A se vedea Iulian Nedelcu, op. cit., p. 155- 158.