Administrație publică

Funcţiunea sau funcţia este definită ca fiind[1] "activitate administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat şi organizat într-o instituţie, în schimbul unui salariu" sau "grad pe care îl deţine cineva într-o ierarhie administrativă".

În raport cu administraţia publică, funcţia constituie un ansamblu de atribuţii stabilite de lege sau prin acte emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitarea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice[2].

Legea nr.188/1999 republicată și modificată - Legea privind Statutul funcţionarilor publici defineşte funcţia publică[3] ca fiind "ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale". Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa la lege putând fi completate prin hotărâre a Guvernului.

            Pentru a studia administraţia este necesar în primul rând a se defini obiectul activităţii acesteia, a se identifica funcţiunile sale.

            Activităţile desfăşurate de administraţia publică fiind nenumărate este, evident, necesară realizarea unei clasificări a funcţiunilor şi serviciilor publice. Se apreciază[4] că dintre numeroasele clasificări ale funcţiilor şi serviciilor cea mai clară este cea propusă de anumiţi specialişti americani din domeniul administraţiei publice. Aceşti autori disting în administraţie trei  categorii de organisme sau de servicii: servicii operaţionale ("line service"), servicii auxiliare ("auxiliary services") şi aşa-zisele "servicii de stat major" ("staff services"), adică servicii de concepţie sau de comandă.

            Serviciile operaţionale îndeplinesc, sub formă de prestaţii directe către cei administraţi, înseşi misiunile (serviciile) pentru care administraţia sau serviciul au fost create. Activitatea acestor servicii, care se identifică cu scopul administraţiei, este - sau ar trebui să fie - îndreptată spre public, spre utilizatori. Iată câteva exemple de servicii operaţionale: un birou de poştă, un birou de evidenţa populaţiei, o bibliotecă municipală.

            Serviciile auxiliare - pe care André Molitor,[5] specialist belgian în domeniul ştiinţei administraţiei, preferă să le califice drept servicii instituţionale  prin opoziţie cu serviciile funcţionale - nu au o finalitate proprie. Ele nu lucrează direct în contact cu utilizatorii serviciului public. Ele au ca sarcină să furnizeze prestaţii materiale sau imateriale altor servicii şi în special serviciilor operaţionale, fie punându-le la dispoziţie mijloace de acţiune, fie îndeplinind anumite operaţii administrative în locul lor. Se spune adesea că ele "administrează administraţia".

            Care sunt tipurile de prestaţii ale serviciilor auxiliare?

            Aceste prestaţii în primul rând pot privi personalul din cadrul administraţiei. Este vorba despre direcţii, servicii sau birouri de personal care au misiunea de a recruta şi forma funcţionarii, de a asigura executarea deciziilor referitoare la cariera acestora, de a calcula salariul lor, etc.

            În al doilea rând aceste servicii trebuie înţelese ca servicii financiare şi de contabilitate. Ele trebuie să procure fondurile necesare funcţionării administraţiei şi să vegheze la corecta lor utilizare.

            A treia serie de sarcini a serviciilor auxiliare este de a furniza bunuri şi servicii altor unităţi administrative. Furnizarea bunurilor materiale se face prin serviciile de producţie (existente în special în domeniul militar), prin serviciile de aprovizionare. Serviciile fără caracter material sau cu un caracter material mai puţin evidenţiat se ocupă cu sarcinile preponderent intelectuale cum sunt: servicii de documentare, servicii de consultanţă juridică, serviciile de contencios, servicii cu sarcini de execuţie: dactilografiere, multiplicare prin  diverese mijloace tehnice (xerox, imprimerie), oficii de calcul.

            Serviciile de stat major denumite adesea servicii de concepţie sau de comandă nu au de îndeplinit sarcini de gestiune cotidiană ci sarcini care sunt legate de luarea marilor decizii.

            Funcţionarii care figurează în "statele - majore" au de desfăşurat următoarele activităţi:

• efectuează toate cercetările şi studiile necesare elaborării politicii fiecărui serviciu public;Ei pot consulta personalităţi sau organisme exterioare administraţiei.
• elaborează previziuni sau stabilesc ipoteze privind evoluţia viitoare a fiecărui serviciu public şi a lumii exterioare acestuia;
• pregătesc proiecte de programe sau planuri de acţiune;
• veghează la executarea deciziilor şi programelor, coordonând activitatea serviciilor de execuţie şi controlându-le rezultatele;
• pregătesc toate măsurile referitoare la reorganizarea structurilor, la perfecţionarea metodelor de lucru şi la îmbunătăţirea relaţiilor umane în interiorul şi exteriorul serviciului.

            Această clasificare tripartită are meritul de a reflecta destul de fidel structura multor organizaţii: din domeniul armatei, întreprinderi, bănci, companii de asigurare, instituţii administrative, permiţând comparaţii utile şi rodnice.

            Faptul că distincţia line - auxiliary - staff redă exact structura administraţiilor militare nu trebuie să neliniştească pentru că autorii schemei au folosit drept model organizarea forţelor armate.

            Se pot formula în legătură cu această clasificare, care pentru anumiţi autori sau practicieni a devenit o dogmă, două serii de observaţii[6].         I se poate reproşa, în măsura în care ea urmăreşte să prezinte o clasificare a serviciilor administrative existente, caracterul său artificial. A doua critică a acestei scheme este următoarea: când este vorba de organe sau de funcţii nu este arbitrariu să se facă distincţie între "auxialiary" şi "staff"? Aceste două noţiuni nu sunt în practică strâns legate? Ca exemplu se poate arăta că gestiunea curentă a personalului este o funcţie auxialiară, dar deciziile de principiu referitoare la politica de personal nu sunt ele indestructibil legate de politica generală a serviciului, deci de activităţile "de stat major"? De asemenea se poate constata că aceleaşi funcţii sunt clasate de anumiţi autori în categoria "staff" şi de alţii în categoria "auxiliary".

            Pentru a trece peste dificultăţile generate de clasificarea tripartită anumiţi autori au propus înlocuirea ei cu o clasificare bipartită prin formarea unui singur grup din funcţiile auxiliare şi cele de comandă, desemnate de un termen generic: "funcţii orizontale".

            Toate aceste consideraţii au menirea de a arăta că în domeniul funcţiilor publice din cadrul administraţiei publice nu există o formulă simplă şi că între toate activităţile din acest domeniu există legături numeroase şi adesea subtile, complexe.

            În vocabularul administrativ curent termenul misiune este sinonim cu sarcină sau atribuţie, fiind aplicabil activităţii oricărui serviciu, indiferent care este obiectul acestuia. Acestui cuvânt îi pote fi atribuită o accepţiune mai largă şi anume prin misiuni ale administraţiei[7] se va înţelege funcţiile în vederea îndeplinirii cărora serviciile publice au fost instituite de către puterea politică.

            O problemă importantă care trebuie soluţionată de către ştiinţa administraţiei este aceea de a preciza cum se pot clasifica misiunile administraţiei publice.

            Misiunile îndeplinite de administraţia publică sunt extrem de numeroase, astfel încât clasificarea lor nu este uşor de făcut.O variantă de clasificare[8] grupează activităţile administrative  în patru categorii: a) de protecţie; b) de ajutor; c) de reglementare; d) prestare directă de servicii. Defectul acestei grupări este că separaţia între activităţile "de protecţie "şi cele "de ajutor" nu este foarte precisă.

Au fost propuse şi alte clasificări. Anumiţi autori disting de exemplu, "funcţii politice" şi "funcţii tehnice" sau "funcţii de administrare generală" şi  "funcţii specializate". Toate aceste clasificări au şi calităţi şi defecte.

            În literatura de specialitate franceză[9] s-a propus o clasificare corespunzătoare practicii curente din administraţia franceză, care ni se pare corespunzătoare şi administraţiei româneşti, clasificare conform căreia există:

1. a) misiuni de suveranitate (sau funcţii politice), care la rândul lor se împart în:

• misiuni de suveranitate externă: apărarea sau securitatea naţională, coordonarea relaţiilor externe;
• misiuni de suveranitate internă: asigurarea cadrului pentru înfăptuirea justiţiei, asigurarea ordinii publice prin intermediul poliţiei;
• misiuni politice propriu-zise: asigurarea funcţionării instituţiilor politice (alegeri, adunări), coordonarea relaţiilor cu instituţiile religioase, informarea publicului despre ţelurile politice.

1. b) misiuni economice, care se concretizează în:

• atribuţiile statului referitoare la monedă;

Se impune observaţia că emisiunea monetară este considerată de anumiţi autori ca una din misiunile de suveranitate.

• acţiuni specifice în diferite sectoare ale vieţii economice (energie, minerit, transporturi, telecomunicaţii, industrii de prelucrare, agricultură şi pescuit, servicii, etc) şi acţiuni specifice referitoare la funcţii sau probleme comune tuturor sectoarelor (cercetare aplicată, inventică, fiscalitate, comerţ exterior, investiţii, etc.);
• coordonarea generală a politicii economice şi financiare (aici incluzând şi coordonarea în spaţiu: amenajarea teritoriului).

1. c) misiuni sociale;

            Se încadrează în această categorie:

• acţiunile în materie de sănătate;
• acţiuni în domeniul locuinţelor şi urbanismului;
• apărarea drepturilor şi intereselor categoriilor socio-profesionale;
• menţinerea sau transformarea structurilor sociale (politica familială);
• distribuirea veniturilor celor din categoriile sociale defavorizate, mai exact protecţia socială.

1. d) misiuni educative şi culturale.

            Din categoria acestor misiuni se impun amintite:

• cercetarea ştiinţifică fundamentală (sau pură);
• educaţia copiilor şi adolescenţilor (învăţământul general, profesional), înţelegând prin aceasta acţiuni în favoarea tineretului;
• organizarea de activităţi pentru timpul liber al cetăţenilor, cu precădere culturale, înţelegând aici informaţia cu caracter nepolitic;
• dezvoltarea activităţilor artistice: conservarea patrimoniului artistic şi istoric, încurajarea creaţiei artistice, aducerea la cunoştinţă publică a operelor de artă;
• elaborarea de studii şi desfăşurarea de activităţi concrete pentru protecţia resurselor naturale şi ameliorarea mediului înconjurător.

Analiza misiunilor administraţiei publice este esenţială pentru înţelegerea funcţionării sistemului organelor prin care se exercită puterea executivă. Ea evidenţiază multitudinea şi eterogenitatea sarcinilor îndeplinite de administraţia publică. Este posibilă construirea teoretică a unui model numit "piramidă funcţională"[10] prin descompunerea fiecărei funcţiuni sau misiuni în mai multe subfuncţii, fiecare subfuncţie putând fi descompusă la rândul său în activităţi elementare.

            Evident,  orice clasificare a misiunilor administraţiei este scolastică pentru că între orice asemenea misiuni există un înalt grad de interdependenţă.

            Progresul tehnic şi schimbările sociale influenţează puternic configuraţia tabloului misiunilor administraţiei. Este vorba în primul rând de creşterea semnificativă a numărului acestor misiuni şi de extinderea considerabilă a sferei prestaţiilor către cetăţeni, iar în al doilea rând se poate vorbi despre creşterea calităţii acestor prestaţii.

            Condiţiile în care apare şi se dezvoltă o funcţie nouă a administraţiei sunt strâns legate de echilibrul forţelor politice şi sociale. Această apariţie se explică adesea prin accesul la putere al partidelor politice care avuseseră înscrise în platforma electorală o asemenea măsură sau se datorează faptului că oamenii politici ocupând un loc în sistemul autorităţilor publice răspund presiunii anumitor circumstanţe sau revendicărilor unui partid sau unui grup de interese. Extinderea misiunilor administraţiei poate avea loc şi fără a fi însoţită de lupte politice, dar, rareori se întâmplă ca ea să se producă fără intervenţia unui grup[11].

            Misiunile administraţiei sunt numeroase şi interdependente. Ideea de interdependenţă este exemplificată prin faptul că există probleme din anumite domenii ale vieţii socio-economico-politice care nu pot fi soluţionate decât prin cooperarea dintre diversele structuri administrative  centrale sau locale de profil. Ca exemplu se pot aminti:

• în domeniul apărării, pregătirile pentru o potenţială stare de război implică toate ministerele, chiar dacă rolul de coordonare aparţine Ministerului Apărării ca autoritate de specialitate;
• domeniul cercetării ştiinţifice este deservit de unităţi specializate din subordinea diferitelor verigi ale administraţiei publice centrale;
• programele de investiţii se elaborează prin colaborarea ministerului în al cărui profil se realizează investiţia, cu Ministerul Finanţelor Publice, cu ministerele care pot oferi sprijin ştiinţific, bază materială pentru elaborarea şi transpunerea în practică a programelor respective şi cu ministerele beneficiare ale programelor de investiţii;
• acţiunile în vederea dezvoltării turismului implică o colaborare între Ministerul Turismului , Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Ministerul Dezvoltării regionale și Locuinţei.

            Organele administraţiei publice în exercitarea atribuţiilor lor de autorităţi învestite cu putere publică, având competenţele determinate şi delimitate prin normele juridice constituţionale, prin legile organice şi legile ordinare sau prin hotărârile guvernamentale, pot recurge atât la instituţiile dreptului privat, mai ales cu privire la aspectele patrimoniale, cât şi la cele ale dreptului public mai ales cu privire la noţiunea de serviciu public.

            S-a subliniat în literatura de specialitate faptul că noţiunea de serviciu public exprimă concepţia conform căreia toate conceptele dreptului administrativ trebuie să fie marcate şi să derive din noţiunea de serviciu public[12].

            În ceea ce priveşte competenţa de reglare prin care administraţia publică poate interveni atât cu privire la instituţiile dreptului privat cât şi cu privire la cele ale dreptului public, unii autori denumesc această competenţă prerogative[13]. În realitate, trebuie făcută distincţie între noţiunea de prerogative, pe de o parte, şi noţiunea de atribuţii sau competenţă, pe de altă parte, pentru că orice prerogative sunt atribuţii în timp ce reciproca nu este adevărată.

Astfel, atribuţia este "sferă de autoritate, de competenţă, de activitate a cuiva; însărcinare, muncă dată cuiva spre îndeplinire"[14] .

Competenţa este capacitatea "cuiva de a se pronunţa asupra unui lucru, pe temeiul unei cunoaşteri adânci a problemei în discuţie", sau "capacitate a unei autorităţi, a unui funcţionar, etc. de a exercita anumite atribuţii"[15].

Prin prerogativă se înţelege "împuternicire, privilegiu acordat în exclusivitate şefului unui stat sau unui demnitar"[16] sau "avantaj, privilegiu exclusiv"[17].

            Astfel, considerăm că trebuie să se vorbească despre competenţă în materia luării unor decizii cu caracter general la nivelul colectivităţii, de competenţa materială de a lua decizii în domenii particularizate cum ar fi sancţionarea unor persoane, perceperea impozitelor, autorizarea transferului unor imobile dintr-un tip de domeniu public în altul.[18]

 Considerăm de asemenea că este mai indicată noţiunea de competenţă în raport cu cele de "prerogative de acţiune" şi "prerogative de protecţie", pentru că deşi raportul juridic de drept administrativ are ca particularitate inegalitatea juridică între subiectul activ şi subiectul pasiv (în sensul că acest tip de raport juridic se bazează pe manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi administrative în raport cu persoane fizice sau cu persoane juridice), totuşi activitatea de organizare a executării şi de executare concretă a legii nu este privilegiul exclusiv al administraţiei în contextul înţelegerii moderne a principiului separaţiei puterilor în stat, înţelegere care presupune colaborarea şi controlul reciproc al puterilor în statul de drept.

            Problema domeniului public a constituit mai ales prin reglementările legislative din anii 1925, 1929 şi 1936, o problemă deosebit de importantă, în special în ceea ce priveşte definirea acestuia, precum şi determinarea bunurilor şi  mijloacelor de achiziţionare a bunurilor din domeniul public.

Afirmaţia cu privire la declararea imprescriptibilităţii bunurilor care aparţin domeniului public este susţinută de prevederile Legii privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nr.213/1998 modificată, care precizează modalitatea trecerii bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al statului respectiv al unităţilor administrativ - teritoriale şi  reciproc. Din prevederile art.8, 9 şi 10 ale legii amintite anterior rezultă că autorităţile administraţiei publice au competenţe în acest domeniu (mai exact, Guvernul, consiliul judeţean, Consiliul general al Municipiului Bucureşti şi consiliul local). Aceste prevederi se completează cu cele din  Legea nr.215/2001 - Legea administraţiei publice locale republicată și modificată.

 

• Funcţia de administrare a personalului

 

Deşi  funcţionarului public îi va fi acordat un capitol separat, considerăm necesare câteva consideraţii privind funcţia administraţiei publice de administrare a personalului.

            Întrucât o componentă esenţială a administraţiei publice este reprezentată de funcţionarii publici (alături de mijloacele materiale şi de competenţă), este normal ca una din misiunile administraţiei să fie legată de problemele de personal din cadrul administraţiei. Această funcţie vizează probleme privind recrutarea, pregătirea şi perfecţionarea profesională a funcţionarilor din administraţie, drepturile de personal.

            Se pune întrebarea dacă elaborarea unei politici de personal necesită formularea unor principii generale unice aplicabile tuturor funcţionarilor publici sau, dimpotrivă, trebuie lăsată cea mai mare libertate posibilă conducătorilor diferitelor structuri administrative în domeniul politicilor de personal? Această întrebare se pune în special cu privire la statutele prin care se stabilesc drepturile şi obligaţiile funcţionarilor.

            În elaborarea politicii de personal cei responsabili trebuie să aibă în vedere mai multe aspecte.

            În primul rând trebuie să se ţină seama de nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcţie, acest nivel determinând poziţia ierarhică în cadrul schemei de personal (organigrama) şi nivelul de retribuire.

            În al doilea rând trebuie să se ţină seama de situaţia pieţei forţei de muncă, de faptul că uneori este dificil de găsit personalul cu calificarea necesară şi experienţă corespunzătoare în domeniu.

            Importanţa socială a activităţii fiecărui funcţionar, nivelul de pregătire profesională, experienţa în domeniu sunt elemente care trebuie să se oglindească în modul de retribuire al funcţionarilor.

            Aceste câteva idei au rolul de a sublinia că problema personalului din administraţie este foarte complexă şi nu se poate răspunde categoric dacă politica de personal se formulează exclusiv pe baza unor principii generale unice aplicabile tuturor funcţionarilor publici sau exclusiv pe baza concepţiilor conducătorilor diferitelor structuri administrative.

            Apreciem că soluţia este una mixtă.

În acest sens considerăm că în orice statut al funcţionarului public trebuie să se definească noţiunea de funcţionar public, categoriile de funcţionari, atribuţiile corespunzătoare, drepturile şi obligaţiile care izvorăsc din calitatea de funcţionar, condiţiile şi căile de acces în sistemul administraţiei, în timp ce fiecare conducător al unui nivel din structura administrativă trebuie să aibă libertatea de a aprecia cu privire la numărul de funcţionari din subordine, cu privire la angajarea sau disponibilizarea de personal, cu privire la aplicarea sistemului de recompense şi a sancţiunilor.

            Legea privind Statutul  funcţionarului public nr.188/1999 a consacrat dreptul la stabilitate în funcţie. Prin acest drept trebuie să li se garanteaze funcţionarilor publici că nu pot fi eliberaţi din funcţie, transferaţi sau pedepsiţi decât în condiţiile stabilite de lege.

            Necesitatea acestei garanţii decurge din faptul că autorităţile administraţiei publice se află în serviciul cetăţenilor satisfăcând cerinţele vieţii sociale prin aplicarea corectă a legilor sau prin organizarea aplicării în practică a acestora şi pentru a se asigura un înalt nivel calitativ activităţii funcţionarilor publici (nivel care oglindeşte gradul de satisfacere a cerinţelor vieţii sociale, de soluţionare a problemelor cetăţenilor) este necesar pe de o parte ca funcţionarii publici să aibă pregătire profesională de specialitate, iar pe de altă parte, să aibă experienţă în exercitarea atribuţiilor şi competenţei care le revin ca urmare a învestirii în funcţia respectivă. Experienţa se acumulează în timp ca urmare a activităţii desfăşurate într-un domeniu. Se ajunge deci la concluzia că un funcţionar public eficient este funcţionarul "de carieră". Pentru a se putea forma un astfel de funcţionar este necesar ca el să fie apărat de eventualele abuzuri ale verigilor ierarhic superioare, de încercări de influenţare sau intimidare prin asigurarea stabilităţii în funcţie şi în anumite cazuri, prin inamovibilitate sau imunitate.

            Noţiunea de stabilitate a funcţionarilor publici a fost definită astfel:

• situaţia juridică a unui funcţionar care nu poate fi transferat, pedepsit, înlocuit sau destituit decât în cazurile şi respecându-se formele stabilite de legi[19];
• situaţia funcţionarului care nu poate fi transferat, pedepsit şi înlocuit decât în condiţiile prevăzute de lege şi care deşi este legat de gradul funcţiei sale poate fi mutat, independent de orice idee de pedeapsă, în condiţiile legii[20];
• regimul juridic potrivit căruia nici un funcţionar public nu poate fi înlocuit ad nutum din funcţie şi nici nu poate fi transferat oricând şi oricum fără un minim de garanţie că i se va respecta o situaţie legal dobândită: grad, salariu, prestigiul funcţiei[21].

Reglementarea prin Legea privind Statutul funcţionarilor publici şi prin Legea responsabilităţii ministeriale a fost impusă de realităţile practice în sensul că, deşi după evenimentele din decembrie 1989 a fost reinstaurat statul de drept în România, totuşi drumul prin ceea ce s-a denumit "perioadă de tranziţie" este sinuos, se croieşte din mers, prin aplicarea în mod creator a experienţei altor popoare, astfel încât echilibrul între aplicarea principiilor democraţiei şi tendinţa fiecărei formaţiuni politice de a impune propria doctrină continuă să fie fragil. Este necesară, deci, consolidarea instituţiilor statului de drept ori acest lucru nu se poate realiza decât prin definirea exactă a cadrului de desfăşurare a activităţii autorităţilor administraţiei publice, a competenţelor acestora, a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici, în conţinutul noţiunii de drepturi intrând şi garanţiile acordate acestor funcţionari în legătură cu exercitarea prerogativelor conferite de funcţia pe care au fost învestiţi.

            Garantarea stabilităţii în funcţie pentru funcţionarul public este şi o obligaţie morală care decurge din principiul echităţii. Astfel, pornind de la faptul că o obligaţie fundamentală a funcţionarilor publici este să acţioneze obiectiv, independent de opţiunile lor politice, cu un comportament în egală măsură plin de solicitudine faţă de toţi cetăţenii, se deduce că prin reciprocitate trebuie să i se garanteze oricărui funcţionar public că, în măsura în care îşi îndeplineşte obligaţia amintită, el nu va avea de suferit discriminări pe criterii politice, deci va fi apreciat după activitatea sa profesională nu după opinia sa politică.

            Un aspect important legat de administrarea personalului este cel al recrutării şi formării funcţionarilor din administraţie.

            Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraţia publică depinde de concepţia referitoare la funcţionarul public. Este vorba despre două mari orientări, la nivel mondial, în această materie[22].

            Teza general răspândită în ţările europene este aceea a polivalenţei. Conform acestei concepţii administraţia recrutează funcţionari având un anumit nivel de cultură şi cunoştinţe de specialitate. Aceşti funcţionari nu sunt recrutaţi pentru un post determinat şi numai pentru acesta, ci ei sunt apţi să îndeplinească sarcinile cele mai diverse în interiorul serviciului sau chiar să lucreze în servicii destul de diferite unele de altele. Conducătorii structurilor administrative au obligaţia de a repartiza pe diversele posturi persoanele cele mai indicate din punct de vedere al calităţii profesionale şi al aptitudinilor personale. Concepţia polivalenţei presupune un nivel ridicat de cultură al persoanei viitor funcţionar public pentru că acesta trebuie să fie capabil a se adapta exigenţelor funcţiei mereu crescânde şi mereu mai variate. În această concepţie funcţionarii publici sunt consideraţi apţi a îndeplini de-a lungul carierei lor specializări diferite care le vor îmbogăţi personalitatea şi îi vor face capabili să ocupe treptat funcţii superioare în ierarhia administrativă. Concepţia polivalenţei este obligatoriu a fi privită în corelaţie cu noţiunea de carieră, mai exact de funcţionar de carieră.

            Britanicii, francezii şi alte popoare europene au recurs la concepţia polivalenţei pentru că au un respect deosebit pentru indivizii caracterizaţi de un spirit enciclopedic, pentru multilateralitatea personalităţii umane, ei considerând că "specializarea mutilează personalitatea"[23]. Cetăţeanul acestor state îşi doreşte un funcţionar de stat care să semene unui om onest care are imaginea clară despre tot sau unui gentleman care are fermitate caracterială, fermitate dată de lumina spiritului, de spiritul deschis.

Teza specializării[24] este prevăzută în administraţia federală a Statelor Unite ale Americii şi în cea a numeroaselor state care se inspiră din modelul american. În acest tip de sistem fiecare poziţie din structura administrativă este minuţios analizată, se încearcă o descriere cu precizie a sarcinilor care trebuie îndeplinite de funcţionarul care ar ocupa poziţia ierarhică respectivă şi a condiţiilor necesare pentru îndeplinirea acestor sarcini, cum ar fi: nivelul efortului fizic sau intelectual cerut de funcţie, cunoştinţele şi abilităţile necesare, natura relaţiilor între funcţionar şi alte persoane în cadrul funcţiunii, importanţa responsabilităţilor asumate. În concluzie, în acest tip de sistem pentru fiecare "job" se poate defini metoda de formare profesională sau metoda de selecţie cea mai indicată.

Administraţia federală americană are numeroase specialităţi care sunt neglijate în cea mai mare parte a ţărilor europene. Spre exemplu, sunt recrutaţi specialişti în studiul şi elaborarea bugetului, specialişti în tehnici contabile, în relaţii cu presa, etc., pentru fiecare din aceste specialităţi existând o scară, o ierarhie a posturilor realizată în funcţie de calitatea cunoştinţelor, de experienţa acumulată, de discernământul de care trebuie să dea dovadă cel interesat.

Dintre motivele pentru care americanii au îmbrăţişat această concepţie se impun amintite:

• corespunde cel mai bine principiului diviziunii muncii;
• este singurul mod de a asigura respectarea principiului "la muncă egală, salariu egal";
• ei nu sunt de acord ca un funcţionar recrutat pe baza diplomei să parcurgă de-a lungul vieţii profesionale un drum prestabilit, pentru că un sistem astfel constituit presupune riscurile "inerţiei şi sclerozei"[25] în sistem, putând exista riscul apariţiei "castelor birocratice"[26] îndepărtate de public, care să încerce să-şi conserve privilegiile şi să ajungă chiar la nesupunere faţă de autoritatea guvernanţilor.

Considerăm că în societatea contemporană trebuie găsită o variantă de mijloc întrucât polivalenţa funcţionarului este sprijinită mult prin dezvoltarea mijloacelor tehnice de stocare a informaţiei şi de comunicare a acesteia, iar specializarea excesivă duce la îngustarea orizontului conceptual al respectivului funcţionar. O astfel de îngustare l-ar face ineficient şi inutil în condiţiile în care însăşi raţiunea de a fi a administraţiei este soluţionarea problemelor complexe de ordin social, economic şi politic ale generaţiilor.

            Una dintre condiţiile pentru ca o persoană să aibă calitatea de funcţionar public este să fie învestită legal cu o funcţie de stat. Învestirea asigură legitimitatea.

            Modurile de învestire sunt diferite, corespunzător diferind şi modalităţile de recrutare şi încadrare a funcţionarilor administraţiei publice. De-a lungul istoriei, începând cu anticii, a existat o preocupare constantă pentru selecţia funcţionarilor publici.

            În antichitate printre criteriile de selecţie a funcţionarilor publici se aflau[27]: originea, situaţia materială, relaţiile personale, forţa fizică, forţa opiniei, experienţa, pregătirea, inteligenţa, caracterul.

            Cu timpul, societatea omenească a progresat, o orânduire socială a luat locul alteia şi nivelul ridicat al progresului tehnico-ştiinţific a făcut ca munca în sistemul administraţiei publice să îşi modifice modul de desfăşurare. În contemporaneitate se observă tendinţa extinderii utilizării echipamentelor electronice, dar formularea întrebărilor care surprind esenţa problemelor practice cu care se confruntă funcţionarul rămâne atributul exclusiv al omului. Această subliniere este doar un pretext pentru a arăta că un criteriu fundamental în recrutarea funcţionarilor publici trebuie să fie o pregătire profesională complexă, întrucât un astfel de funcţionar operează nu numai cu termeni juridici, dar şi cu noţiuni specifice statisticii, informaticii, ciberneticii.

            Aşa cum se arată şi în doctrină[28] de-a lungul istoriei "întotdeauna sistemul formal - normativ al selectării funcţionarilor de stat a fost însoţit de un sistem relaţional real-uman. [...] Cu alte cuvinte, între formele de selecţie a funcţionarilor de stat, a funcţionarilor publici, în general, recunoscute oficial, şi modul concret de aplicare a acestora n-a existat, istoric vorbind, de fiecare dată, concordanţă, ceea ce este valabil şi pentru perioada contemporană".

            În dreptul comparat există diverse clasificări ale metodelor de selectare a funcţionarilor publici, cum ar fi[29]:

1. a) în lucrările occidentale se enumeră două categorii de metode:

• metode nedemocratice (de exemplu: ereditatea, favoritismul, norocul, întâmplarea);
• metode democratice (de exemplu: selecţia politică, selecţia intelectuală, selecţia profesională).

1. b) conform opiniei profesorului Jerzy Starosciak referitoare la administraţiile de stat contemporane, există ca metode de selectare a funcţionarilor:

• selecţia liberă;
• satisfacerea unor criterii formale;

Utilizarea unei anumite metode este determinată de specificul fiecărui stat din punct de vedere al funcţiilor administraţiei de stat, al tradiţiilor naţionale, al stadiului de dezvoltare a societăţii, al raporturilor între politic şi administraţia publică, al gradului de cultură şi civilizaţie, al sarcinilor stabilite pentru administraţia publică, al conjuncturii regionale, continentale sau internaţionale.

În ţările Uniunii Europene se îmbină, din punct de vedere al recrutării şi încadrării funcţionarilor publici, două principii care, deşi contradictorii, sunt totuşi complementare: principiul egalităţii în faţa legii, concretizat în principiul accesului egal la funcţii publice şi principiul meritului, conform căruia funcţia publică nu poate fi ocupată decât prin concurs, respectându-se şi o serie de condiţii prealabile înscrierii.

            În România prin apariţia Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici au fost consacrate ca principii de bază pentru  exercitarea funcţiei publice (art.4) următoarele:

1. a) asigurarea promptă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, concepţie, abuz de putere şi presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
2. b) selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
3. c) egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
4. d) stabilitatea funcţionarilor publici.

       Dat fiind caracterul extrem de complex al activităţii administraţiei publice şi implicaţiile sale sociale este necesară o permanentă perfecţionare profesională a funcţionarilor publici şi considerăm că se impune ca o necesitate de prim rang,  dezvoltarea sistemului de unităţi şcolare pentru pregătirea în specialitate a funcţionarilor din domeniul administraţiei publice: licee, şcoli postliceale, colegii, instituţii de învăţământ superior. Numai astfel se poate asigura o completă şi corectă cunoaştere a legislaţiei, o aplicare corespunzătoare în practică. |inând seama de faptul că activitatea în acest domeniu înseamnă organizarea executării şi executarea în concret a legii, prin cursurile predate în instituţiile de învăţământ de specialitate trebuie să se urmărească dezvoltarea spiritului de orientare în principiile administrative, în problemele economice, sociale şi juridice care apar în administraţia publică.

            Perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor din administraţie are menirea de a asigura păstrarea echilibrului între cerinţele societăţii referitoare la activitatea acestor funcţionari şi modul în care aceştia răspund cerinţelor respective. Acest aspect l-a surprins legiuitorul şi în Legea nr. 188/1999 modificată şi completată, reglementându-se prin ea perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici.

 

• Funcţia de achiziţionare a bunurilor şi serviciilor de către administraţie

Problematica achiziţionării de bunuri şi servicii de către administraţie este un subiect faţă de care interesul specialiştilor din administraţie este în continuă creştere. Acest interes este justificat de faptul că după primul război mondial s-a înregistrat o schimbare în domeniu. Mai exact, înainte de primul război mondial volumul bunurilor şi serviciilor achiziţionate de administraţie era mic şi problemele legate de aceste achiziţii prezentau un interes redus. În pragul finalului de mileniu volumul anual de achiziţii mobiliare şi imobiliare realizat de administraţie a crescut, în special în ţările industrializate.

            Printre multele întrebări pe care le generează practica în legătură cu achiziţionarea bunurilor şi serviciilor de către administraţie sunt de reţinut: determinarea necesarului de achiziţii şi modurile de procurare a bunurilor.

            Problema evaluării necesităţilor cantitative şi calitative este o problemă care formulează referitor la toate funcţiile aşa-zise auxiliare, dar ea se pune mai ales când este vorba despre a comanda materiale sau instalaţii imobiliare, pentru că în acest domeniu intuiţia sau precedentul nu pot oferi garanţii.

            A exprima necesităţile calitative înseamnă a preciza ce tip de material trebuie comandat. De exemplu pentru armată sunt necesare vehicule de transport, pentru învăţământ mobilier şcolar, pentru oficiile de calcul din administraţie calculatoare. Exprimarea necesităţilor calitative înseamnă a preciza ce tip de vehicul, sau ce tip de mobilier, sau ce tip de calculator trebuie cumpărat sau fabricat.

            În condiţiile în care achiziţiile de bunuri şi servicii implică vehicularea unor sume mari de bani problema erorilor funcţionarilor însărcinaţi cu achiziţia de bunuri şi cu supravegherea lucrărilor imobiliare trebuie exclusă pentru că asemenea erori pot genera disfuncţionalităţi şi pentru că fondurile utilizate provin din banii contribuabililor, deci ele trebuie corect utilizate, în exclusivitate în scopul satisfacerii cerinţelor interesului general, mai ales în condiţiile de austeritate bugetară.

            Complexitatea temei abordate în acest subcapitol rezultă şi din sublinierea câtorva aspecte legate de autoritatea care ia decizia în legătură cu latura calitativă a bunurilor şi serviciilor achiziţionate de administraţie. Deşi poate părea paradoxal, totuşi se poate spune că principiul autonomiei locale în administraţie a accentuat această complexitate. Afirmaţia se susţine prin consideraţiile care urmează.

            Orice bun sau serviciu solicitat este caracterizat de anumite trăsături specifice, trebuind să răspundă anumitor cerinţe. Performanţele pe care trebuie să le atingă bunul sau serviciul sunt stabilite de beneficiar, care apare ca principal factor de decizie. Se pune întrebarea dacă beneficiarul formulează cererea potrivită. |inând seama de faptul că persoana care decide în legătură cu caracteristicile bunului sau serviciului ce urmează a fi achiziţionat adeseori nu are pregătire de specialitate în domeniu, sau de faptul că exigenţele formulate de această persoană sunt inspirate de scopuri personale adesea discutabile, se deduce că există pericolul formulării unor cerinţe calitative exagerate, eronate chiar. Se observă, deci, complexitatea temei şi apar întrebări în legătură cu modalităţile de soluţionare a problemelor privind exigenţele calitative şi cantitative în domeniul achiziţiei de bunuri şi servicii. Este vorba despre faptul că reglementarea prin act normativ la nivel naţional a unor standarde calitative pentru bunurile şi serviciile achiziţionate în administraţie, pe baza unor studii bine fundamentate, sau constituirea unui organism naţional de decizie în această problemă ar intra în contradicţie cu principiul autonomiei locale şi cu principiul descentralizării serviciilor publice. În acelaşi timp se poate afirma că a lăsa la latitudinea fiecărei structuri administrative o astfel de decizie poate determina gestionarea necorespunzătoare a fondurilor din buget şi nesatisfacerea sau satisfacerea necorespunzătoare a interesului comunităţii. De asemenea nu se poate considera ca soluţie la această problemă normarea intra - administrativă[30] pentru că fiecare serviciu are tendinţa de a considera că normele proprii instituite sunt din punct de vedere tehnic cele mai bune, chiar dacă serviciul respectiv are un unghi de analiză restrâns şi poate formula o concluzie subiectivă.

            O altă problemă este legată de furnizorii de bunuri şi servicii. Ca urmare a fenomenelor complexe şi dinamice din sfera vieţii economice este greu de stabilit un tablou al acestor furnizori, iar furnizorilor le este greu să se încadreze în eventuale normative specifice, mai ales dacă apar probleme de ordin financiar privind modalităţile şi termenele de efectuare a plăţilor de la beneficiar către furnizor, ştiut fiind că orice comandă de serie mică sau cu exigenţe specifice implică şi cheltuieli mai ridicate.

            În concluzie, pentru a soluţiona problema în condiţiile respectării principiilor fundamentale ale statului de drept apreciem că este necesar ca sub coordonarea Ministerului Administraţiei Publice şi a Guvernului României în ansamblu să existe preocuparea pentru elaborarea de către cercetători a unor studii privind necesităţile prezente şi de perspectivă din administraţie referitoare la bunuri şi servicii, studii care să se finalizeze cu un ansamblu de standarde calitative care să aibă caracterul unor norme de recomandare. De asemenea, apreciem că în structurile administrative trebuie consolidate compartimentele (direcţiile) tehnice pentru că o bună organizare şi o bună funcţionare a administraţiei publice, nu este posibilă fără un corp solid de practicieni din domeniile tehnic şi economic.

            În ceea ce priveşte determinarea necesităţilor cantitative de produse şi servicii, aceasta nu este mai puţin importantă.

            Cantităţile se stabilesc în funcţie de cel puţin trei factori: disponibilul bugetar, cerinţele calitative referitoare la bunuri sau servicii şi priorităţile în programul de activităţi al structurii administrative respective.

            Bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locaţie sau pot fi confecţionate în unităţi de producţie proprii.

            Prestarea de servicii se obţine pe baza unui contract.

            Atât pentru contractarea de prestări de servicii cât şi pentru procurarea de bunuri, autorităţile administrative pot utiliza:

• negocierea directă;
• prezentarea unei oferte;
• licitaţia publică (cu formele: licitaţie cu strigare; licitaţie cu ofertă în plic închis).

Legislaţia românească a consacrat licitaţia publică drept modul cel mai transparent, obiectiv şi cel mai corect pentru procurarea de bunuri şi servicii. Licitaţia este considerată ca fiind un mod de procurare a bunurilor şi serviciilor prin care se elimină suspiciunile, se evită eventuale conflicte şi implică seriozitate de ofertă din partea ofertanţilor.

 

• Funcţia financiară

Administraţia publică îndeplineşte şi o funcţie numită funcţie financiară.

Această funcţie se referă la întocmirea proiectului de buget (atât cel naţional cât şi proiectele bugetelor locale) şi la execuţia bugetară.

Elaborarea anuală a bugetului de către Guvern şi administraţiile locale este un proces de durată şi complex, pentru că întocmirea documentaţiilor privind bugetul care vor fi depuse spre dezbatere şi aprobare Parlamentului antrenează toată piramida administraţiei de la temelie până la vârf.

            Elaborarea bugetului are o mare importanţă pentru viaţa politică pentru că structura bugetului este cea care permite sau împiedică realizarea obiectivelor programului de guvernare.

Chiar dacă Parlamentul este acela care decide în legătură cu bugetul aprobând sau respingând proiectul de lege privind bugetul de stat, totuşi structura bugetului se poate spune că este opera Guvernului pentru că Parlamentul nu operează modificări sau face modificări numai în anumite puncte de detaliu din proiectul guvernamental. Cadrul legal se completează cu prevederile Legii administraţiei publice locale.

 

• Funcţia juridică

Funcţia juridică a administraţiei se referă la[31] prestaţiile specifice ale celor care au cunoştinţe teoretice şi practice de legislaţie, de reglementare şi de jurisprudenţă.

În administraţie activitatea juridică poate fi sintetizată în următoarele categorii de acţiuni:

- interpretarea legilor şi altor acte normative;

- codificarea textelor;

- participarea la procedurile judiciare.

Redactarea proiectelor de decizii, în particular, şi de documente, în general, este foarte importantă pentru că de claritatea şi corectitudinea textului depinde eficienţa viitoarelor decizii şi documente, mai exact modul cum vor fi receptate acestea de public şi modul în care vor fi respectate.

În redactarea proiectelor rolul personalului de specialitate este hotărâtor pentru că atât forma cât şi fondul actului, prin limbajul folosit, contribuie la claritatea proiectului şi implicit la înţelegerea uşoară a acestuia de către cetăţeni. Pe de altă parte, o corectă redactare preîntâmpină apariţia unor situaţii de anulare a actelor de către instanţele judecătoreşti.

Obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate documentele întocmite în cadrul administraţiei publice constituie şi o garanţie pentru toţi membrii societăţii că deciziile administrative sunt conforme cu legislaţia şi că ele corespund obiectivelor politicii guvernamentale.

În ceea ce priveşte interpretarea legilor şi altor reglementări se impune precizat că textele care trebuie aplicate în activitatea curentă a administraţiei publice sunt adesea neclar şi interpretativ formulate. Este cazul când două texte de lege se contrazic sau când redactarea defectuoasă a unui text generează perturbări, disfuncţionalităţi în activitatea administraţiei.

În aceste situaţii personalul de specialitate are obligaţia de a încerca să lămurească, prin viziunea de ansamblu pe care o are asupra sistemului naţional de drept, care a fost intenţia legiuitorului şi de a preveni eventualele litigii. În cazul apariţiei litigiilor, evident instanţa se va pronunţa asupra modului în care trebuia interpretat textul legal.

Codificarea[32] este acea formă superioară de sistematizare a actelor normative care constă în procesul de prelucare şi alcătuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative dintr-o ramură de drept.

Codificarea în domeniul dreptului administrativ este activitatea care constă în a aduna şi a reuni într-un text unic şi ordonat în mod metodic toate dispoziţiile de aceeaşi natură juridică referitoare la un domeniu particular de activitate al administraţiei[33].

Codificarea este o activitate complexă, care necesită mult timp, dar care are efecte deosebit de importante prin faptul că facilitează activitatea funcţionarilor publici şi nu numai.

În ceea ce priveşte legislaţia românească din domeniul dreptului administrativ, realizarea unui Cod administrativ rămâne încă un obiectiv pentru viitor, chiar dacă este extrem de necesar date fiind mutaţiile produse prin reinstaurarea statului de drept în România, mutaţii inclusiv în ceea ce priveşte redefinirea noţiunii de administraţie publică, redefinirea rolului şi locului ei în societate.

Administraţia publică trebuie să dispună de funcţionari având o cultură juridică foarte solidă şi cunoştinţe aprofundate de practică judiciară pentru că interesele disputate în diversele litigii soluţionate prin procedura contencioasă sunt foarte importante. Este vorba despre situaţiile în care există riscul ca autorităţi administrative să fie obligate la plata de daune interese sau de cazurile în care anularea de către instanţă a unor decizii administrative poate duce la paralizarea activităţii în anumite domenii sau la întârzierea considerabilă a acestora.

De asemenea un litigiu de competenţa instanţei de contencios administrativ care se soluţionează în defavoarea autorităţii administrative poate avea şi efecte de ordin psihologic, afectând imaginea autorităţii respective în conştiinţa cetăţenilor.

 

• Funcţia de previziune şi programare

            Henry Fayol[34] a afirmat că "Administrer c’est prévoir, commander et contrôler" (A administra înseamnă a prevede, a comanda şi a controla). Această afirmaţie subliniază ideea că pentru a-şi realiza funcţiile sale administraţia publică apelează la toate atributele conducerii, ea trebuind[35]:

• să prevadă şi să programeze;
• să organizeze procesul de execuţie;
• să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru factorul politic de decizie;
• să coordoneze procesul de execuţie;
• să controleze întreaga activitate de punere în executare şi de realizare a valorilor politice.

Chiar dacă decizia aparţine în materie de alegere a unui anumit program în exclusivitate factorului politic, totuşi trebuie recunoscut că administraţia publică influenţează stabilirea prognozelor şi programelor în special prin resursele umane de care dispune, dar şi prin mijloacele materiale.

Pentru a se putea realiza un program este necesar a se prevede care vor fi evoluţiile viitoare. Asemenea evoluţii nu pot fi prevăzute decât dacă este atent analizat şi cunoscut trecutul şi prezentul.

În concluzie funcţia de previziune şi programare a administraţiei publice presupune[36]:

• cunoaşterea în amănunt a stărilor de fapt prezente;
• prevederea evoluţiilor "spontane";
• elaborarea de programe.

Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluţionării unei probleme a unei colectivităţi umane. O decizie implică existenţa responsabilităţii celor care o adoptă şi atrage răspunderea lor pentru consecinţele adoptării acesteia.

Pentru a preîntâmpina potenţialele efecte negative ale unei decizii administrative este necesară o atentă şi aprofundată documentare prealabilă, în cadrul acestei documentări analizându-se atent realităţile trecute şi prezente care au legătură cu subiectul modelării şi sintetizându-se concluziile ce pot fi de folos în procesul de modelare a evoluţiilor viitoare. Realizarea unui model presupune înţelegerea fenomenului şi explicarea lui, pentru că practic un model este o aplicaţie concisă (care, eventual, foloseşte noţiuni simbol) a unui fenomen.

Erorile de administraţie sunt cel mai frecvent datorate perceperii greşite a realităţii.

Culegerea informaţiei şi simţirea pulsului comunităţii se poate realiza prin mai multe procedee[37]:

• contacte de lucru şi discuţii directe între funcţionarii publici şi cetăţeni;
• consultări, dezbateri la care participă reprezentanţii administraţiei şi conducătorii diverselor organizaţii exterioare administraţiei (de exemplu lideri sindicali, lideri ai organizaţiilor neguvernamentale);
• prin intermediul unor comisii consultative care funcţionează în cadrul administraţiei publice centrale;
• schimburi de experienţă în cadrul unor întruniri ale funcţionarilor ocupând funcţiuni de decizie în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale;
• pe baza concluziilor diverselor corpuri de control reţinute în documentele întocmite cu prilejul diferitelor acţiuni de control;
• prin informările formulate de prefecţi şi subprefecţi şi înaintate Guvernului;
• prin informările despre tendinţele în administraţia altor state, informări realizate de personalul diplomatic aflat în activitate la ambasadele şi consulatele ţării noastre din statele respective;
• analiza cu discernământ şi obiectivitate, trecându-se prin filtrul specialistului din domeniul administraţiei, a semnalelor lansate de mijloacele mass - media;
• prin intermediul unor organisme private sau publice specializate în culegerea informaţiilor;
• prin referendum local.

Culegerea informaţiei şi observarea fenomenelor din existenţa societăţii sunt două elemente necesare, dar departe de a fi suficiente. Pentru a putea fi de folos modelării, elaborării de programe, ele trebuie să formeze o triadă împreună cu statistica. Ansamblul eterogen de informaţii este preluat de statistică şi prelucrat prin intermediul metodelor sale specifice astfel încât la final li se oferă specialiştilor care elaborează modele o bază de informaţii sistematizate, devenite operaţionale ca urmare a concluziilor care le însoţesc.

Concluziile obţinute cu ajutorul statisticii ar fi lipsite de sens dacă nu ar fi utilizate mai departe în procesul de estimare, de previziune a tendinţelor din viitorul apropiat sau îndepărtat.

Nu se poate trece cu vederea contribuţia mijloacelor tehnice de prelucrare a informaţiei. Tehnica modernă reduce tot mai mult coeficientul de eroare în modelare însă obligă funcţionarii să îşi completeze ansamblul cunoştinţelor profesionale cu informaţii graţie cărora să poată utiliza toate facilităţile pe care le oferă această tehnică de stocare, de prelucrare şi transmitere a informaţiei.

Previziunea pe termen mediu şi lung[38] este necesară în special pentru situaţiile în care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru situaţiile în care eventualele modificări, rectificări ar implica eforturi financiare mari şi chiar risipă de resurse umane.

Previziunile sunt necesare şi în ceea ce priveşte elementele administraţiei: personalul, mijloacele materiale şi financiare, competenţa.

Analizându-se tendinţele în viaţa societăţii, stabilindu-se care vor fi principalele probleme cu care se va confrunta administraţia în viitorul apropiat sau mai îndepărtat se pot elabora previziuni şi în domeniile: competenţa administraţiei şi modelul funcţionarului public.

În ceea ce priveşte competenţa previziunile vor trebui să stabilească mai întâi care este structura administrativă optimă, de aici rezultând pe cale de consecinţă definiţia competenţei teritoriale, apoi urmând a se stabili conţinutul competenţei materiale.

Structura administrativă optimă se va determina ţinându-se seama de tendinţele evoluţiei economice şi politice la nivel naţional şi la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale.

Previziunile pe termen scurt ocupă şi ele un loc important în existenţa administraţiei, în  legătură cu funcţia financiară a administraţiei (este vorba despre elaborarea proiectului bugetului naţional şi în conformitate cu principiul autonomiei locale, despre elaborarea proiectelor bugetelor locale).

Referitor la un potenţial model al funcţionarului public, după ce s-au stabilit tendinţele pentru viitor în materie de competenţă se poate contura şi un tablou cu toate însuşirile de care trebuie să dea dovadă un funcţionar public pentru a putea face faţă prerogativelor cu care a fost învestit odată cu primirea funcţiunii respective şi se poate estima dacă este necesară o creştere sau o scădere a numărului de funcţionari publici.

În literatura de specialitate se apreciază[39] că un program pentru a putea fi considerat un ansamblu coerent de obiective şi mijloace, trebuie să întrunească în mod cumulativ următoarele elemente:

• o analiză critică a situaţiei globale analizată la un anume moment dat (pot fi analizate realităţile la unul sau mai multe momente date);
• previziunea evoluţiei globale viitoare sau cel puţin tendinţele diferitelor direcţii de evoluţie;
• fixarea obiectivelor concrete, prioritare sau secundare, care trebuie atinse la date determinate;
• descrierea precisă a mijloacelor prin care se vor atinge obiectivele fixate;
• instituirea de metode care vor permite a se controla gradul de promovare al planului.

 

 

 

• Funcția de relații cu cetăţenii

            Motivul pentru care există administraţie publică este acela că trebuie organizată executarea legii şi trebuie executată în concret corect legea în vederea realizării obiectivului societăţii: asigurarea binelui individual în contextul binelui general, deci îmbinarea şi armonizarea interesului individual cu interesul general.

Administraţia nu poate exista fără cetăţeni. Administraţia este constituită pentru a sluji cetăţeanul, deci ar fi lipsită de sens existenţa sa fără cel slujit. Se subînţelege că pentru ca administraţia să îşi împlinească menirea şi pentru ca beneficiarul activităţii sistemului administraţiei publice să se simtă slujit de acest sistem este necesar să existe un canal de comunicare biunivocă între administraţie şi cetăţean. Acesta este motivul pentru care la nivelul tuturor structurilor administrative s-au constituit departamente pentru relaţii cu publicul şi s-a instituit sistemul audienţelor acordate de funcţionarii publici ocupând principalele funcţii de decizie sau de execuţie.

"S-ar putea spune că opinia publică, democraţia şi statul de drept sunt realităţi şi concepte strâns legate între ele dar şi permanent acomodabile schimbărilor inerente din societate, din mentalitatea oamenilor. (...) Unitatea dintre ele, mai mult aspiraţie decât realitate definitivă, arătându-se experienţei istorice ca o continuă căutare a râvnitului echilibru dintre individ şi colectivitate, în exercitarea libertăţii. Iar dacă funcţia opiniei publice, în diferite etape, şi acţiunea ei ca factor de schimbare se află în raport direct cu caracterul puterii politice, cu gradul de manifestare a democraţiei, nu este mai puţin adevărat că acestea din urmă, la rândul lor, pot fi stimuli sau frâne ale curentelor de gândire şi comportament acţional, ce se adună ca nişte afluenţi la matca opiniei publice naţionale"[40]

Se pune firesc întrebarea: care sunt procedeele care pot fi utilizate pentru ameliorarea comunicării între administraţie şi administraţi?

În literatura de specialitate[41] se menţionează trei tipuri de metode:

• studiul metodic al necesităţilor şi atitudinilor publicului;
• informarea generală a publicului;
• utilizarea informaţiei practice.

În ceea ce priveşte studiul metodic al necesităţilor şi atitudinilor publicului[42], acesta se realizează pentru îmbunătăţirea organizării şi funcţionării acelor sectoare ale administraţiei care vin în contact cu omul de rând, îmbunătăţire ce are ca scop eliminarea sau reducerea la minim a insatisfacţiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar al activităţii administraţiei.

Atitudinile şi necesităţile administraţilor sunt relativ uşor de cunoscut cu atât mai mult cu cât fiecare funcţionar public înainte de a fi funcţionar este cetăţean şi este beneficiar al tuturor prestaţiilor oferite de administraţie. Totuşi, în special funcţionarii de decizie sau cei care se află în preajma lor, dată fiind încărcătura mare cu activităţi în fiecare zi, se întâmplă adesea să beneficieze de o informare incompletă sau incorectă, contradictorie, deformată, astfel încât imaginea lor despre necesităţile şi atitudinile publicului să nu corespundă imaginii reale. De aici rezultă necesitatea studiului metodic amintit.

Prin informarea generală a publicului se doreşte a se defini eforturile autorităţilor administrative de a face cunoscute publicului următoarele categorii de informaţii:

• informaţii cu caracter politic, mai exact cele privind obiectivele urmărite de guvernanţi;
• informaţii prin care utilizatorii sunt conştientizaţi despre drepturile şi obiectivele lor, despre demersurile pe care le pot face, despre condiţiile în care se pot întreprinde respectivele demersuri.

În această activitate de informare autorităţile administrative trebuie să dea dovadă de obiectivitate, de neutralitate, să păstreze un ton oficial fără însă a se îndepărta de public.

Pentru realizarea informării generale a publicului, administraţia poate acţiona direct prin proprii purtători de cuvânt şi organele de presă proprii, realizând astfel o politică de informare coerentă cu mijloace proprii, sau poate acţiona indirect prin intermediari, care nu sunt alţii decât operatorii mijloacelor de informare de masă.

Informaţia practică oferită publicului în vederea îmbunătăţirii fluxului informaţional şi relaţiilor între administraţie şi public constă într-o practică zilnică a serviciilor publice simplă, clară, precisă, cu formalităţi cât se poate de simple, cu documente care să utilizeze un limbaj accesibil, nesofisticat şi neîncărcat inutil cu termeni ştiinţifici.

Deci informaţia practică înseamnă de fapt o prestare de servicii zilnică într-o manieră care să îi satisfacă pe beneficiari.

În cadrul acestei modalităţi de îmbunătăţire a relaţiei cetăţean - administraţie apreciem că trebuie să se apeleze şi la metoda broşurilor puse la dispoziţia cetăţeanului pentru a-l familiariza cu circuitul documentelor, cu obiectivele şi metodele de lucru ale serviciului public respectiv şi chiar cu legislaţia care constituie fundamentul activităţii structurii administrative respective sau temeiul legal al demersului cetăţeanului. Chiar dacă se poate formula o critică privind cheltuielile pe care le implică asemenea broşuri, totuşi considerăm că aceasta este o metodă necesară şi eficientă, iar fondurile din buget sunt de la cetăţean pentru cetăţean, deci, se justifică această investiţie.

 

• Funcţia de garant al drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti[43]

„Sfârşitul mileniului al doilea şi primul an al noului mileniu se caracterizează prin prezenţa frecventă şi constantă în circuitul informaţional realizat de mijloacele de comunicare de masă a unor expresii ca integrare europeană, integrare euroatlantică, globalizare. Vehicularea acestor noţiuni este rezultatul trecerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare pur teoretică la stadiul de transpunere în practică a teoriei, proces care la rândul său poate determina modificări în concepţia teoretică pe baza rezultatelor şi constatărilor practice. Sub învelişul acestor expresii se află un conţinut foarte cuprinzător, conţinutul unor fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele şi care se derulează pentru a fi ajutate popoarele din statele respective să îşi protejeze valorile fundamentale şi să îşi îndeplinească aspiraţiile prin mijloace de acţiune specifice, uneori determinându-se modificări în definirea valorilor şi aspiraţiilor respective. Valorile fundamentale şi idealurile popoarelor au fost întotdeauna determinate de modul de înţelegere, la un moment dat într-o arie geografică dată, a locului şi rolului individului uman în colectivitate. În evoluţia istorică a societăţii omeneşti pot fi observate modificări şi chiar redefiniri ale valorilor fundamentale ale diferitelor colectivităţi umane în diverse zone geografice.

Revoluţia franceză de la 1789 este evenimentul având meritul de a fi oferit cadrul istoric pentru redactarea[44] şi adoptarea primului document având caracter de act juridic normativ prin care au fost definite drepturile omului: Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului. Deşi aparţinând dreptului intern francez, acest document a făcut ca anul 1789 să fie un an de răscruce în evoluţia conceptului de drepturi şi libertăţi ale omului la nivel european şi chiar mondial. El a marcat un moment special şi pentru căutările popoarelor în domeniul modalităţilor de acţiune pentru asigurarea respectării respectivelor drepturi şi libertăţi.

Sfârşitul anului 1948 a fost marcat de un nou moment important în evoluţia drepturilor omului. La zece decembrie Adunarea Generală a Naţiunilor Unite a adoptat la Paris cu patruzeci şi opt de voturi pentru şi opt abţineri - înregistrându-se două absenţe (statele Honduras şi Yemen) - Declaraţia universală a drepturilor omului ca "ideal comun de atins pentru toate popoarele şi naţiunile".

Declaraţia de la 1789, care a influenţat puternic climatul politic european al vremii, a generat întrebări, căutări exprimate în spiritul revoluţionar care a culminat la mijlocul secolului al  XIX-lea,  întrebări  care  şi-au găsit un prim răspuns după 159 de ani. Chiar dacă, la adoptare Declaraţia universală a drepturilor omului, din punct de vedere juridic, nu a avut decât o forţă morală, influenţa sa considerabilă n-a încetat să crească.

Textul redactat de René Cassin consacră dreptul la viaţă, la libertate, la respect faţă de viaţa personală, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la respectarea secretului corespondenţei, libertatea de gândire, de conştiinţă, de apartenenţă la o religie, de exprimare şi de opinie, dreptul de asociere, dreptul la căsătorie, prezumţia de nevinovăţie, dreptul de a fi ocrotit împotriva oricăror pedepse sau tratamente inumane sau degradante, dreptul de a fi respectată proprietatea privată, libertatea de circulaţie, dreptul la muncă, etc. Au fost înfiinţate organisme internaţionale cum sunt: Comisia europeană a drepturilor omului (12.07.1954), Curtea europeană a drepturilor omului (20.04.1959). Statele lumii având la dispoziţie textul au avut posibilitatea de a alege varianta ratificării documentului şi de a găsi mijloacele prin care drepturile consacrate de document să fie respectate şi garantate.

Integrarea europeană şi globalizarea au semnificaţia de a fi, printre altele, noi mijloace cu ajutorul cărora statele trebuie să ajungă la acelaşi nivel de respectare şi de garantare a drepturilor şi libertăţilor omului devenite drepturi şi libertăţi cetăţeneşti prin consacrarea lor în legile fundamentale ale statelor.

Progresul ştiinţific şi tehnic creează noi dimensiuni fiecăruia dintre drepturile omului şi impune perfecţionarea mijloacelor de garantare a acestora.

Dreptul la viaţă este dreptul cel mai important fiind primordial pentru că fără viaţă individul nu mai poate fi subiect al celorlalte drepturi şi libertăţi, dar este şi cel mai greu de garantat deoarece viaţa omului este permanent expusă factorilor de risc, începând cu violenţa din comportamentul unor oameni şi terminând cu urmările poluării mediului. Ample au fost dezbaterile cu privire la fundamentarea legitimităţii pedepsei cu moartea. Deşi obiectul nu mai constituie o preocupare de prim ordin a opiniei publice mondiale, totuşi nu s-a formulat un răspuns unanim acceptat referitor la temeinicia prezenţei pedepsei cu moartea în legislaţia statelor. S-a exprimat punctul de vedere că dreptul la viaţă este fundamental şi nimănui nu îi este permis a-l încălca sub  nici  un motiv, nici chiar cel al restabilirii echilibrului distrus printr-o faptă care a adus atingere existenţei unuia sau mai multor oameni. La călălalt pol este opinia că numai aplicarea pedepsei cu moartea poate fi considerată o măsură reparatorie în cazul săvârşirii anumitor infracţiuni.

Este evident că în orice stat democratic pedeapsa cu moartea nu poate fi legitimată din mai multe puncte de vedere:

- viaţa este un dat natural şi un drept fundamental la care nimeni nu are voie să atenteze sub nici un motiv;

- chiar dacă prin lege ar fi în detaliu stabilite elementele care trebuie dovedite pentru a se putea dispune aplicarea pedepsei cu moartea, rămâne întotdeauna un răspuns la amunite întrebări ca: au fost descoperite şi administrate toate probele?; sunt toate probele reale sau există unele contrafăcute?; au fost corect evaluate şi interpretate probele?

- prin dispunerea aplicării pedepsei cu moartea omul nu devine el însuşi vinovat de curmarea unei vieţi?

- pedeapsa cu închisoarea pe viaţă şi lipsirea de anumite drepturi şi libertăţi este mult mai dură decât pedeapsa cu moartea pentru că îl obligă pe vinovat să trăiască toată viaţa încorsetat în anumite reguli şi condiţii de mediu, în acelaşi timp oferind posibilitatea reversibilităţii în cazul în care în timp apar probe noi care infirmă concluzia anterioară.

Multitudinea aspectelor legate de garantarea dreptului la viaţă sugerează dificultăţile care pot apare în garantarea celorlalte drepturi şi libertăţi.

Evolutiv, primele şi principalele mijloace - care pot fi numite  deja  clasice - pentru asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor omului au fost ratificarea Declaraţiei universale a drepturilor omului şi  consacrarea în legile fundamentale ale statelor a acestora. În timp s-a constatat că aceste două modalităţi de acţiune, deşi necesare, nu erau suficiente. S-a conturat necesitatea obiectivă a apariţiei unui nou instrument  de lucru: un sistem adecvat de acte normative în cadrul sistemelor naţionale de drept. Fiecare popor, în funcţie de tradiţiile culturale şi de nivelul de civilizaţie, îşi defineşte valorile fundamentale înscriindu-le în legi. Deoarece legea neaplicată este o literă moartă, se deduce că un nou mijloc de apărare şi de garantare a drepturilor şi libertăţilor omului în general, a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti în particular, era necesar. A apărut, în consecinţă, ideea creerii unui sistem, format din elemente organizatorice şi fluxuri informaţionale între acele elemente, care să desfăşoare o activitate de organizare a executării, de executare în concret şi de garantare a executării legii: administraţia publică. Fiecare stat, în funcţie de o multitudine de factori şi-a creeat un sistem al administraţiei publice cu un anumit specific.

Se pune întrebarea dacă este posibil de atins idealul ca în orice punct al globului pământesc, la orice moment, pentru orice om să existe identitate între drepturile omului şi drepturile cetăţeneşti şi să fie garantată respectarea respectivelor drepturi şi libertăţi. Dacă răspunsul ar fi afirmativ este posibil de formulat un ghid de acţiune al forţelor politice statale sau un model universal de administraţie?

Idealul garantării oriunde şi oricând a drepturilor omului pentru orice om indiferent de cetăţenia sa este posibil de transpus în realitate în măsura în care toate forţele politice din lume vor accepta că valoarea fundamentală şi de prim rang a societăţii este  omul şi vor acţiona potrivit pentru a-l proteja conform axiomei sociale care spune că orice valoare trebuie protejată.

O astfel de concepţie este rezultatul unui amplu proces educaţional sub influenţa căruia orice om să devină conştient că este titularul unor drepturi şi libertăţi, dar este mai ales titularul obligaţiei de a respecta respectivele drepturi şi libertăţi recunoscute şi altor titulari. Pe baza acestei concepţii orice om trebuie să acţioneze, din proprie iniţiativă, mai responsabil.

Pentru a răspunde la a doua întrebare trebuie înţeles că integrarea europeană şi globalizarea nu trebuie să însemne o nivelare care să şteargă specificul colectivităţilor. Aceste două fenomene social-politice complexe implică redefinirea unor noţiuni cum ar fi suveranitate, stat naţional, cetăţenie, implică extinderea aplicării practicilor care au avut rezultate pozitive şi sprijinirea statelor care doresc să ajungă la nivelul celor care au obţinut aceste rezultate, dar numai după ce statele aspirante dovedesc ele însele că au făcut eforturi încununate de succes atingând anumite niveluri etalon ale parametrilor sociali, economici şi politici.

A face parte din Uniunea Europeană sau din ceea ce se prefigurează a fi Europa unită, nu trebuie să însemne a se distruge specificul cultural, ceea ce dă identitatea unei colectivităţi, dimpotrivă trebuie să însemne că aplicarea principiilor general acceptate contribuie la prosperitatea omului "cetăţean european".

Globalizarea nu trebuie să fie incompatibilă cu existenţa structurilor regionale, ci colectivităţile locale trebuie privite ca primul nivel, fiind urmate de structurile regionale, ultimul nivel reprezentându-l marea comunitate la nivel european.

Specificul fenomenului de integrare europeană şi de globalizare trebuie să fie dat de o deplasare a centrului de greutate din planul discursului politic în planul acţiunii civice. Trebuie pus accentul pe creşterea rolului individului în existenţa comunităţii, orice valoare pe care acesta o creează punând-o în egală măsură în slujba realizării aspiraţiilor sale şi ale semenilor.

Într-un asemenea context apreciem că un model de administraţie publică universal aplicabil nu este realizabil pentru că nu este necesar. Este suficientă existenţa unor principii aplicabile la nivel comunitar, fiecare colectivitate utilizând pentru a le pune în aplicare structura pe care o consideră a fi cea mai eficientă.

Rolul structurii numite Uniunea Europeană şi a potenţialei Europe unite trebuie să fie acela de a stabili valorile general acceptate ca valori fundamentale, obiectivele de atins şi de a elabora acte normative care să consacre aceste valori, să stabilească principiile de urmat în acţiunea pentru atingerea obiectivelor. Ambiţiile politice, orgoliile naţionale rău înţelese conduse către extremism sunt incompatibile cu Uniunea Europeană şi cu ideea de Europă unită.

Se mai pune întrebarea dacă noţiunea de administraţie publică îşi păstrează actualitatea în contextul noii realităţi social-politice europene.

Răspunsul este afirmativ. Și în contextul existenţei Uniunii Europene  sau a Europei unite activitatea de organizare a executării, de executare şi de garantare a executării legii este necesară. Pentru aceasta este nevoie de o structură organizatorică adecvată. Această structură va avea o anumită configuraţie după cum se va adopta pentru Uniunea Europeană un anumit model: modelul unei Uniuni europene a naţiunilor, sau a landurilor, ori a regiunilor, sau un model mixt. Indiferent de modelul care va fi ales există principii care trebuie să guverneze activitatea de organizare a executării, de executare şi de garantare a executării legii.

Din multitudinea de principii care pot fi formulate cel mai important, care trebuie să guverneze administraţia publică în contextul integrării europene pentru ca aceasta să fie garant al  respectării drepturilor şi libertăţilor individuale, este principiul legalităţii completat de principiul egalităţii de tratament juridic al subiecţilor. Aplicarea acestui principiu presupune redefiniri şi nuanţări inclusiv în domeniul teoriei generale a dreptului fiind necesară precizarea termenilor drept naţional, drept străin şi chiar lege. Este necesară existenţa unui sistem normativ atent fundamentat şi construit, iar publicitatea actelor normative la nivel comunitar trebuie să fie amplă pentru ca ele să fie cunoscute şi respectate, iar activitatea administraţiei publice să fie în concordanţă cu prevederile legale.

Integrarea europeană nu anulează principiul autonomiei locale, dar îl nuanţează făcând să crească rolul principiului consultării cetăţenilor în probleme de interes comunitar. În legătură cu această consultare apreciem că trebuie dezvoltată instituţia juridică a iniţiativei legislative exercitată de către cetăţeni, în contextul redefinirii noţiunii de cetăţenie[45]. Acest fapt este necesar deoarece fiecare membru al unei colectivităţi cunoaşte care sunt valorile care din punct de vedere al comunităţii trebuie consacrate în legi.

Pentru ca acest principiu să fie eficient un rol important îl are educaţia şi formarea profesională a indivizilor.

Principiul continuităţii în desfăşurarea activităţii administraţiei publice îşi păstrează actualitatea şi în contextul integrării europene şi al globalizării, fiind legat de esenţa existenţei administraţiei publice.

În concluzie, integrarea europeană şi globalizarea, chiar dacă presupun redefiniri de noţiuni şi înnoiri în materia modalităţilor de acţiune pentru garantarea respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, esenţa rămâne aceeaşi: administraţia publică trebuie să fie, datorită faptului că este singura componentă care are la îndemână utilizarea forţei coercitive legitimate la nivelul colectivităţii, principalul garant al respectării drepturilor omului fără a fi nevoie de un model universal de administraţie, ci fiind suficientă conştientizarea obiectivului şi urmărirea cu atenţie a realizării acestui obiectiv.

În concluzie, realizând o privire de ansamblu asupra funcţiilor administraţiei publice se poate afirma că administraţia publică, înţeleasă ca activitate de organizare a executării legii, este o interfaţă între "planul conducerii politice şi planul unde se realizează valorile politice"[46], dar acest fapt nu înseamnă că administraţia publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.

Se impune remarcat că în activitatea administraţiei publice se regăseşte şi atributul de comandă în sensul că administraţia participă la pregătirea deciziilor şi, deci, "colaborează la adoptarea deciziilor politice"[47], iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.

Controlul ca funcţie a administraţiei publice, are rolul de a analiza eficienţa acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a realiza o intensificare a activităţii în cadrul administraţiei.„

 

[1] Dicționarul explicativ al limbii române, Editura Univers enciclopedic, București, 1998, p. 404.

[2] Alexandru Negoiță, op. cit., p. 79.

[3] Legea nr.188/1999, art.2 alin.4, publicată în Monitorul Oficial al României nr.600 din 8 decembrie 1999, modificată prin .U.G. nr. 82/2000, O.U.G. nr. 284/2000; Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007; Acte modificatoare: Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 48/2007, Legea nr. 236/2007, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 229/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009, Decizia Curtii Constitutionale nr. 185/2009, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009

[4] Bernard Gournay, Introduction à la science administrative, Presses de la Fondation Nationale des Sciences politiques, Paris, 1978, p. 13 - 16.

[5] Idem.

[6] Bernard Gournay, op. cit., p.16.

[7] Bernard Gournay, op. cit., p. 17.

[8] Idem.

[9] Bernard Gournay, op. cit., p. 18.

[10] Idem, p. 19.

[11] Idem, p. 22.

[12] Iulian Teodoroiu, Drept administrativ și știința administrației, Reprografia Universității, Craiova, 1991, p. 6.

[13] Domnul Iulian Teodoroiu, în lucrarea citată vorbește despre "prerogative de acțiune" și "prerogative de protecție".

                Prerogativele de acțiune derivă din puterea de a acționa în mod unilateral pe care o are administrația și constă atât în puterea generală de a lua decizii în interes general, cât și în puterile speciale de a lua decizii diverse în alte domenii particularizate: de a sancționa pe cineva, de a percepe impozitele, de a autoriza o lucrare sau exercitarea unei meserii, de a emite un titlu executoriu, etc...

                Prerogativele de protecție sunt cele care creează obstacole la anumite măsuri care ar fi defavorabile administrației și, desigur, puterii publice ca mandatară a interesului general.

                În această categorie se încadrează instituirea monopolului asupra unor activități sau servicii, care înlătură concurența (ex.transportul feroviar).

[14] Dicționarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 61.

[15] Idem, p. 177.

[16] Idem, p. 738.

[17] Nouveau Petit Larousse illustré, 1926, p. 823.

[18] A se vedea trecerea imobilelor din domeniul public al statului în cel al unităților administrativ-teritoriale și reciproc, conform Legii nr.213/1998 (Modificată prin : O.U.G.nr.206/2000, aprobată cu modificări prin Legea nr.713/2001 ; Legea nr.241/2003).

[19] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, București, 1934, p. 595.

[20] Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, București, 1929, p. 319.

[21] Jean Vermeulen, Curs de Teoria funcției publice, Facultatea de Drept din București, 1943, p. 161.

[22] Roger Grégoire, La fonction publique, Paris, Armand Colin, 1954, p. 360; Bernard Gournay, op. cit., p. 30 - 32.

[23] Bernard Gournay, op. cit., p. 31.

[24] Bernard Gournay, op. cit., p. 33 - 34.

[25] Bernard Gournay, op. cit., p.32.

[26] Idem.

[27] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, București, 1996, p. 636.

[28] Antonie Iorgovan, op. cit., p. 637.

[29] Ibidem.

[30] Idem, p. 44.

[31] Bernard Gournay, op. cit., p. 70.

[32] Ion Dogaru, Elemente de teoria generală a dreptului, Editura Oltenia, Craiova, 1994, p. 203.

[33] Bernard Gornay, op. cit., p. 72.

[34] Henry Fayol, Administration Industrielle en générale. Prévoyance, organisation, commendement, coordination, contrôle, citat de Ioan Alexandru în Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective, Editura Lumina Lex, București, 1999, p. 84.

[35] Ioan Alexandru, idem.

[36] Bernard Gournay, op. cit., p. 74.

[37] Idem.

[38] Bernard Gournay, în lucrarea citată, la p. 76 și 77 exemplifică această idee cu necesitatea elaborării de  previziuni în domeniul energiei, ca domeniu strategic al unei economii naționale și, deci, ca domeniu principal de preocupare al administrației publice centrale, previziuni în domeniul infrastructurii transporturilor terestre, aeriene și maritime, în domeniul militar, în domeniul protecției mediului - cadrul de existență pentru societate.

[39] Bernard Gournay, op. cit., p. 78.

[40] Aurelian Bondrea, Opinia publică, democrația și statul de drept, Editura Fundației "România de Mâine", București, 1996, p.5.

[41] Bernard Gournay, op. cit., p. 81 - 85.

[42] Idem.

[43] Alina Livia Nicu, Administrația publică - garant al drepturilor și libertăților cetățenești, Revista de Științe Juridice, Craiova, nr. 22/2001.

[44] Albèrt Soboul, 1789 L’an un de la liberté, étude historique, textes originaux, 3^e édition, Edition sociales, Paris, 1937, p. 242 - 244. Formularea Declarației drepturilor omului și cetățeanului a fost propusă în mai multe variante de către  La Fayette la 11 iulie 1789, respectiv de Mirabeau la 17 august 1789 și de al șaselea birou al  Adunării Naționale la 19 august 1789. Forma finală a fost adoptată la 26 august de către Adunarea Națională a Franței.

[45] Se înțelege în acest caz prin cetățean orice membru al unei colectivități integrată în Uniunea Europeană.

[46] Ioan Alexandru, op. cit., p. 82.

[47] Idem, p. 85.