Conceptul de organ al administrației publice
Din punct de vedere juridic administraţia publică este o activitate sau un ansamblu de organe învestite cu o anumită competenţă care îndeplinesc o anumită activitate.
Aşa cum s-a arătat şi în literatura de specialitate[1], prin sistem al administraţiei publice se înţelege totalitatea organelor care realizează administraţia publică înţeleasă ca activitate de organizare a executării, de executare în concret şi de garantare a executării a legii, organe între care există legături prin care se asigură funcţionarea sistemului.
Organele administraţiei publice sunt acele organe ale statului sau organe existente la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale (comună, oraş/municipiu, judeţ) care desfăşoară o activitate de organizare a executării, de executare în concret şi de garantare a executării a legilor şi celorlalte acte juridice cu caracter normativ.
Organele administraţiei publice acţionează fie direct, pe baza legii, prin acte juridice individuale şi fapte materiale, fie prin intermediul actelor normative pe care sunt competente să le emită pe baza şi în executarea legii.
Organele administraţiei publice îşi concretizează activitatea în mai multe categorii de acte juridice apreciate de majoritatea autorilor dintr-o perspectivă dihotomică. Astfel, unii autori consideră că actele juridice adoptate de către autorităţile administraţiei publice pot fi actele administrative şi actele contractuale.
Alţi autori consideră că autorităţile administraţiei publice pot adopta: acte administrative propriu-zise, acte juridice unilaterale care nu realizează puterea de stat şi acte juridice contractuale.
În concluzie, în ceea ce priveşte regimul juridic de drept administrativ s-au conturat două interpretări: o interpretare dihotomică şi o interpretare trihotomică. Indiferent de modul în care este privită activitatea organelor administraţiei publice, acesteia i se aplică regimul juridic de drept administrativ ca parte componentă a dreptului public, pentru că numai astfel se poate asigura coerenţa activităţii şi funcţionalitatea ansamblului organelor administraţiei publice.
Între organele administraţiei publice există relaţii de subordonare ierarhică sau relaţii de colaborare.
În conformitate cu prevederile constituţionale sistemul administraţiei publice cuprinde:
- administraţia centrală:
- organele supreme ale administraţiei publice: Preşedintele României şi Guvernul;
- organele centrale de specialitate: ministerele şi alte organe subordonate Guvernului, respectiv autorităţile autonome;
- instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome.
- administraţia de stat din teritoriu:
- prefectul;
- comisia judeţeană consultativă;
- serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.
III. administraţia locală:
- consiliul local şi primarul;
- consiliul judeţean.
Componentele structurilor din administrația publică
Părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice rezultă din analiza noţiunii de organ al administraţiei publice ca instituţie în sensul dat acestui termen de literatura de specialitate.
Într-o primă opinie[2] se arată că "organele de stat care înfăptuiesc în concret activitatea puterii executive - a administraţiei publice - sunt organe ale administraţiei publice". Pentru a se ajunge la această definiţie s-au luat în considerare trăsăturile specifice acestor organe şi anume:
- sunt organe de stat, ceea ce implică faptul că pentru realizarea sarcinilor lor specifice au posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;
- sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, orice alt mod de înfiinţare fiind exclus pentru că ar lipsi aceste organe de autoritatea publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor care le revin;
- întreaga lor activitate se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii;
- actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;
- activitatea lor este realizată de un personal de specialitate şi anume funcţionarii publici;
- întreaga activitate a acestor organe urmăreşte să îndeplinească cerinţele interesului general al statului sau unităţilor administrativ - teritoriale în concordanţă cu îndeplinirea cerinţelor interesului individual al cetăţenilor.
Opinia este criticabilă pentru că, aşa cum am arătat deja, organe ale administraţiei publice nu sunt numai organe de stat, pentru că administraţia publică în accepţiunea de activitate nu este atributul exclusiv al statului, nu este o activitate etatică, dimpotrivă, în această activitate sunt puternic implicate organele administrative de la nivelul comunităţilor locale.
Într-o altă concepţie[3], organul administraţiei publice este acea structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Într-o primă opinie[4] părţile componente ale organelor administraţiei publice sunt:
- personalul organelor administraţiei publice;
- mijloacele materiale şi financiare;
- capacitatea juridică şi competenţa.
Într-o altă opinie[5] părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice sunt:
- lucrătorii care îl compun;
- competenţa sa;
- mijloacele materiale pe care le foloseşte.
Subscriem punctului de vedere că prin organe ale administraţiei publice se înţelege "colectivităţi umane constituite pe baza şi în executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale şi financiare potrivit legii, precum şi cu presonalitate juridică şi competenţa necesară pentru a putea acţiona în vederea organizării şi a executării legii şi care se încadrează în sistemul organelor administraţiei publice"[6].
Ținând cont de definiţia organului administraţiei publice, de trăsăturile acestuia şi de menirea sa se poate concluziona că părţile constitutive ale unui organ al administraţiei publice sunt:
- funcţionarii publici din cadrul administraţiei publice;
- competenţa autorităţii administrative care implică şi capacitatea juridică, neputând exista fără aceasta ;
- mijloacele materiale şi băneşti pe care le utilizează autoritatea administrativă.
Funcţionarii administraţiei publice sunt elementul esenţial pentru îndeplinirea sarcinilor care îi revin acesteia. Pentru această componentă a organelor administraţiei publice se foloseşte uneori o terminologie mai largă[7]: lucrători administrativi sau cadre administrative.
Personalul organelor administraţiei publice prezintă o deosebită însemnătate pentru că activitatea acestor organe este rezultanta compunerii tuturor activităţilor desfăşurate de fiecare persoană care face parte din personalul respectiv. Se poate deduce, deci, că de calitatea activităţii personalului depinde însăşi calitatea activităţii organelor administraţiei publice. În concluzie, pentru ca administraţia publică să îşi realizeze menirea de a sluji interesul general al societăţii este necesară recrutarea şi formarea pe baze ştiinţifice a personalului, astfel încât acesta să aibă o pregătire profesională corespunzătoare sarcinilor care îi revin.
Dat fiind rolul atât de important al personalului este necesar a se sublinia importanţa stimulării materiale şi morale a acestuia astfel încât să obţină performanţe în linie crescătoare în activitatea sa.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice, reprezintă dreptul şi totodată obligaţia, prevăzută de lege şi de celelalte acte normative adoptate în baza şi pentru executarea legii, de a desfăşura o anumită activitate, respectiv de a avea calitatea de subiecte în diverse raporturi juridice.
În sistemul autorităţilor administraţiei publice competenţa poate fi: competenţă materială şi competenţă teritorială. La rândul său competenţa materială este generală sau de specialitate, iar cea teritorială este generală sau locală.
Competenţa materială se referă la domeniile în care îşi pot desfăşura activitatea organele administrative.
Competenţa teritorială - ratione loci - a unui organ al administraţiei publice reprezintă tocmai dreptul şi totodată obligaţia legală a acestui organ de a acţiona numai în anumite limite teritoriale. Acest tip de competenţă este la rândul său de două feluri: competenţă teritorială generală şi competenţă teritorială locală. În baza competenţei teritoriale generale organele administraţiei publice pot acţiona pe tot teritoriul statului, în timp ce competenţa teritorială locală le dă dreptul şi le creează obligaţia de a acţiona la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale subordonate ierarhic potrivit dispoziţiilor constituţionale.
Se poate vorbi şi de o competenţă temporală a organelor administraţiei publice. Aceasta se referă la limita de timp, la perioada de timp, în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea un organ al administraţiei publice.
În general, organele administraţiei publice au o competenţă temporală nelimitată în timp, întrucât normele juridice le înfiinţează şi le organizează pentru un interval nedeterminat de timp.
De la această regulă există şi excepţii. Astfel, unele organe ale administraţiei publice sunt înfiinţate pentru un interval de timp determinat, prestabilit sau pentru îndeplinirea unei activităţi determinate, toate acestea fiind stabilite prin actul de înfiinţare. În asemenea situaţii când se ajunge la termenul prestabilit sau când organul administrativ respectiv şi-a încheiat misiunea, el îşi încetează existenţa.
Mijloacele materiale şi băneşti reprezintă o componentă importantă a activităţii autorităţilor administraţiei publice deoarece constituie practic pârghia cea mai importantă a autonomiei locale. Acest fapt este dovedit şi de prevederile din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, republicată, care arată că veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ - teritoriale sunt prevăzute pentru fiecare an financiar în bugetele respective, aprobate de consiliul local sau, după caz, de cel judeţean, în condiţiile legii (art.45, alin.(2), lit.a şi art.104, alin. (1), lit.c).
Importanţa deosebită a acestei componente pentru existenţa organelor administraţiei publice, în general, şi pentru realizarea autonomiei locale, în special, este dovedită de preocuparea autorităţii legiuitoare din România care a elaborat şi adoptat un act normativ special pentru acest domeniu al relaţiilor sociale, mai exact Legea privind finanţele publice locale nr.273/2006[8].
Se impune observat că reglementarea juridică a componentelor organelor administraţiei publice este asigurată pentru corelarea prevederilor din ramuri de drept diferite. Astfel, regimul juridic al personalului este stabilit de dreptul muncii, de dreptul administrativ şi chiar de dreptul constituţional, iar de mijloacele materiale şi financiare se ocupă dreptul financiar, dreptul comercial, dreptul civil.
Dată fiind importanţa deosebită a sistemului autorităţilor administrative pentru existenţa societăţii, este absolut necesară înţelegerea structurii acestui sistem.
Structura, ca noţiune generală, oferă date atât despre modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi despre relaţiile care se stabilesc între elementele respective atunci când se derulează procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv.
Aşa cum cum se arată în literatura de specialitate[9] un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
- structura lineară sau ierarhică;
Acest tip de structură asigură în principal coerenţa în conducere.
- structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
- structura mixtă.
Acest tip de structură se mai numeşte şi ierarhic - funcţională, ea îmbinând două tipuri de structuri şi fiind mai răspândiă în practica administrativă şi economico-socială.
Din punctul de vedere al administraţiei publice trebuie căutat un mod de structurare al acesteia ţinându-se seama de faptul că există un număr mare de autorităţi administrative la nivel central şi local.
Pentru a fi realizate în condiţii optime funcţiile componentelor sistemului administraţiei publice, privite individual şi în sistem, este necesar[10] a se ţine seama de două criterii, deosebit de importante:
- criteriul teritorial;
Acestui criteriu îi corespunde structura ierarhică.
- criteriul competenţei materiale.
Acest criteriu mai poartă denumirea de criteriu funcţional şi determină structura funcţională.
În concluzie, pe ansamblu sistemul administraţiei publice are o structură mixtă şi anume o structură ierarhic-funcţională.
Criteriul teritorial se aplică structurii sistemului administraţiei publice pentru că el evidenţiază care este aria teritorială în care poate acţiona o componentă a acestui sistem şi care este colectivitatea ale cărei interese le gestionează componenta respectivă.
Pe baza acestui criteriu se poate face distincţia între autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, dar nu numai atât. El permite a se deosebi între autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile publice descentralizate ale administraţiei publice centrale de specialitate care acţionează într-o anumită zonă şi care sunt structuri teritoriale ale anumitor autorităţi administrative centrale.
Criteriul teritorial, deşi conduce la o delimitare în plan teritorial a componentelor sistemului administraţiei publice, nu obligă la a fi privită în mod rigid această demarcaţie ci permite şi chiar recomandă a se ţine seama de relaţiile de colaborare între aceste componente.
În Legea administraţiei publice locale este consacrat principiul autonomiei locale, în consecinţă ştiinţa administraţiei trebuie să analizeze gradul de autonomie funcţională a autorităţilor locale. Aşa cum se arată şi în literatura de specialitate[11], ştiinţa administraţiei formulează drept condiţii determinante pentru existenţa autonomiei locale următoarele:
- existenţa unei colectivităţi locale;
Această condiţie exprimă ideea că trebuie să existe o grupare de cetăţeni locuitori ai unui spaţiu geografic, grupare care să aibă interese şi cerinţe specifice în raport cu interesele întregii colectivităţi la nivel naţional.
- existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi gestionarea acestora;
Legea administraţiei publice locale prevede că unităţile administrativ - teritoriale au personalitate juridică, iar prin Legea privind finanţele publice locale s-a creat şi cadrul legal pentru ca gestionarea mijloacelor financiare să se realizeze de fiecare colectivitate locală.
- agenţii de conducere ai colectivităţilor să fie locali;
Din acest punct de vedere este consacrat principiul eligibilităţii autorităţilor care conduc fiecare unitate administrativ - teritorială şi este creat cadrul legislativ pentru derularea procesului alegerilor locale.
- trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în soluţionarea problemelor de interes local.
Se impune precizarea că autonomia locală nu trebuie absolutizată pentru că se poate ajunge la stări sociale conflictuale şi la acţiuni în defavoarea unităţii naţionale.
În concluzie, autonomia locală trebuie privită în ansamblul mai larg al unor relaţii de colaborare între componentele sistemului administraţiei publice şi trebuie subliniat rolul deosebit al activităţii de control în cadrul acestui sistem, în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale.
Atunci când se realizează organizarea administrativ- teritorială într-un stat trebuie să se ţină seama de faptul că obiectivele urmărite sunt creşterea eficienţei activităţii autorităţilor publice, creşterea operativităţii acestora în serviciul public, încurajarea iniţiativei, îmbunătăţirea legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale asigurarea unui control mai eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ - teritoriale[12], pentru că o organizare judicioasă a teritoriului şi a administraţiei locale permite amplasarea raţională a investiţiilor publice pe tot cuprinsul ţării şi dezvoltarea echilibrată a zonelor ţării.
Practic, se poate afirma că unul din mijloacele prin care administraţia publică îşi realizează eficient funcţiile este perfecţionarea structurii administrativ - teritoriale.
În ceea ce priveşte criteriul funcţional intitulat şi criteriul competenţei materiale, acesta permite împărţirea autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă de specialitate.
Pe baza acestui criteriu se realizează structura funcţională a administraţiei publice.
În doctrină[13] s-a propus o organigramă de detaliu a sistemului administraţiei publice privit ca subsistem al sistemului autorităţilor publice din România.
Oricare dintre scheme ar fi analizată rezultă că în funcţie de criteriul teritorial există autorităţi centrale (Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice), a căror competenţă se întinde asupra întregului teritoriu al ţării, autorităţi teritoriale (serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale) a căror competenţă se întinde asupra unei părţi din teritoriul naţional şi autorităţi locale a căror competenţă se referă la o singură unitate administrativ - teritorială (consiliile locale comunale, orăşeneşti, municipale, judeţene), iar din punct de vedere al criteriului funcţional se pot delimita autorităţi cu competenţă generală care exercită puterea executivă în orice domeniu de activitate (Guvernul, consiliile locale şi primarii) şi autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, care realizează puterea executivă într-o anumită ramură sau domeniu de activitate (este cazul ministerelor şi al celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice precum şi al serviciilor publice descentralizate ale acestora).
Considerăm că orice structură grafică are un caracter didactic, fenomenele care se petrec în mod real în administraţie fiind foarte complexe, dar aceste structuri au meritul de a permite celor interesaţi să îşi creeze o imagine a elementelor de bază din sistem.
[1]Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, Editura Atlas Lex, București, 1993, p.60; Tudor Drăganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura Științifică, București, 1965.
[2] Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediția a II-a, Editura ALL, București, 1996, p. 69.
[3] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, București, 1996.
[4]Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, Editura Atlas Lex, București, 1993, p. 56 - 60.
[5]Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970.
[6] Alexandru Negoiță, Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996, p. 71.
[7]Pierre Clément Timbal, André Castaldo, Histoire des institutions et des faits sociaux, Dalloz, Paris, 1990, p. 680.
[8] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.618/18.07.2006
[9] Ioan Alexandru op. cit., p. 236.
[10] Idem, p. 236 - 243.
[11] Idem, p. 237 - 238; Alexandru Negoiță, Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996, p. 57 - 61.
[12] Vasile Pătulea, Coordonate juridice de evoluție a instituției descentralizării administrative, în Revista Dreptul, nr.9/1991.
[13] Ioan Alexandru, op. cit., p. 242 - 243.