Examinarea noţiunii de funcţionar public presupune clarificarea noţiunii de funcţie publică. De-a lungul timpului literatura juridică şi jurisprudenţa au fost preocupate de clarificarea şi delimitarea acestor doua noţiuni pentru a putea examina îndeaproape natura juridică a uneia prin intermediul alteia, sau conţinutul fiecăreia dintre ele în vederea evaluării corecte a raportului faţă de autoritate al funcţionarului. Primele reglementări cu caracter unitar ale "funcţiunilor administrative" se află în Regulamentele organice din Moldova şi, respectiv, Muntenia (1831-1832), considerate de cea mai mare parte dintre specialişti ca fiind prima Constituţie scrisă a românilor. Ulterior, atât în Statutul dezvoltator al Convenţiei de la Paris (Constituţia lui Cuza) cât şi în Legea electorală din 1864, se întâlnesc expresii ca: "funcţiune publică salariată", "numirea indivizilor", "necompatibil cu funcţia de ministru" sau "regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi în funcţiunile publice". Deşi se recunoaşte existenţa unui raport de putere (de autoritate) între stat şi funcţionar, natura juridică a acestui raport a fost controversată. EI a fost asimilat fie cu un raport contractual (civil) fie cu un raport legal.
În Constituţia din 1866 se preciza că numirile sau confirmările în "funcţiunile publice potrivit legii" le face regele, pe baza acestui text de lege fiind edictate legi speciale prin care se reglementau modalităţile de numire în funcţiile publice.
În lucrarea "Noţiuni de drept administrativ" din 1915 Anibal Teodorescu afirma că acest subiect se poate aborda numai cu ajutorul principiilor de drept civil transpuse, evident mutatis mutandis, în domeniul dreptului public, pentru ca în etapa imediat urmatoare de evoluţie a cercetării din acest domeniu acelaşi autor să precizeze în Tratatul de drept administrativ din 1929 că raportul juridic pe care funcţiunea îl constata este un raport de drept obiectiv, legal iar nu contractual.
Constituţia din 1923 a creat premisele adoptării la 19 iunie 1923 a Legii statutului funcţionarilor publici, iar la 23 noiembrie1923 a Regulamentului legii statutului funcţionarilor publici din administraţia de stat. Acest act normativ preciza pozitia funcţionarului, drepturile şi obligaţiile sale, căror categorii de funcţionari le este aplicabil, consacra stabilitatea şi inamobivilitatea funcţionarului public, condiţiile de acces, sancţiunile şi răspunderea acestei categorii profesionale. Prezintă importanţă pentru evoluţia conţinutului conceptului de funcţie publică şi Legea pentru unificare administrativă din 1925, Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, Legea pentru contenciosul administrativ din anul 1925. Acesta a fost cadrul legislativ până la promulgarea Codului funcţionarilor publici din 8 iunie 1940[1], republicat în anul 1942 şi abrogat expres dupa 23 august 1944, când prin Decretul 1626/1944 a fost repusă în vigoare, cu unele modificări, Constituţia din 1923. Anul 1946 este anul adoptării Legii nr.746 pentru Statutul funcţionarilor publici, abrogată prin Decretul nr.418 din 16 decembrie 1949.
Pe lângă Legea fucţionarului public din 1923 au mai fost adoptate ca legi speciale Statutul personalului C.F.R. în 1933, Statutul personalului P.T.T. în 1938, Statutul personalului Casei Centrale a Asigurărilor Sociale în 1938, la care se adaugă, cu unele precizări privind noţiunea de funcţionar public, Legea contenciosului administrativ din 1925. Statutul funcţionarului public din 1923 a reprezentat de fapt dreptul comun în această materie, chiar dacă reglementarea se referea în mod unitar şi impersonal la toate categoriile de funcţionari nu numai la cei administrativi.
În 1940, cand s-a promulgat Codul funcţionarului public, exista deja o practică de şaptesprezece ani în domeniul jurisprudenţei şi teoriei administrative. Astfel, în prima parte din Cod se întâlnesc dispoziţii cu caracter general aplicabile tuturor categoriilor de funcţionari privitoare la recrutare, drepturi şi obligaţii, incompatibilităţi şi asigurari sociale în timp ce în partea a doua se găsesc dispoziţii privitoare numai la funcţionarii administrativi (şi de specialitate) cu excepţia judecătorilor, ofiţerilor, corpului didactic, avocaţilor, medicilor, inginerilor, preoţilor, ceferiştilor, etc.
După adoptarea Codului Muncii, care a intrat în vigoare în anul 1950, regimul funcţiei publice a rămas indus în regimul contractului de muncă, fiind adoptată în completare Legea nr.12/1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat şi Legea nr.1/1970 privind disciplina muncii.
Evoluţia în materia reglementărilor juridice din acest domeniu a permis specialiştilor o clarificare a noţiunii de funcţie publică şi a naturii sale juridice. Paul Negulescu a ajuns la concluzia că: "funcţiunea nu poate fi socotită ca având o
natura contractuală căci deşi se cere o manifestare de voinţă de acceptare din partea celui care solicită funcţiunea, totuşi aceasta nu constituie decât una din condiţiile pentru a se face numirea. Numirea în funcţie nu poate fi un contract sinalagmatic, căci în asemenea contracte cauza obligaţiei unei părţi este obiectul obligaţiunii celeilalte părţi. Ceva mai mult, orice contract neputând să fie modificat fară consimţământul ambelor părţi şi dacă una din părţi o face, cealaltă poate să ceară executarea contractului şi daune; pe câtă vreme e vorba de funcţionarul public condiţiile legale pot fi modificate fară ca funcţionarul să poată cere daune"[2]. Astfel, practica româneasca s-a îndepărtat de teoria contractuală a funcţiei (mandat sau locaţiune). Cu alte cuvinte, în acelaşi context, după cum spunea Paul Negulescu, "când este vorba de reglementarea raporturilor dintre autorităţi şi particulari normele stabilite prin legile administrative constituie o situaţie juridică excepţională faţă de care dreptul civil constituie un drept supletoriu aplicându-se în cazurile în care legea administrativă nu dispune". Maurice Hauriou[3] şi Jean Vermeulen[4] argumentează de ce nu se poate menţine teoria contractuală care nu îndeplineşte nici condiţii1e de fond nici de formă ale unor contracte obişnuite, neregăsindu-se în acest raport de funcţiune "nici o reminescenţă din legea contractuală părţilor"[5].
Cel care redă mai aproape de adevăr conţinutul raportului de funcţiune este Leon Duguit[6] care spune că dacă se examinează mai de aproape starea funcţionarului public observăm că ea este alcatuită din patru elemente toate având un caracter obiectiv determinat care rezultă din aplicarea legii serviciului public. Aceste elemente sunt: competenţa, dreptul la salariu şi respectiv la pensie, statutul, sarcinile şi obligaţiunile. Alături de aceste patru elemente au mai fost reţinute ca elemente definitorii pentru conţinutul funcţiei publice durata îndelungată a serviciului prestat şi modul de investire. Din perspectiva acestei prezentări natura juridică a funcţiei publice este legală sau reglementară, nu contractuală. De altfel, la această teorie au subscris cei mai multi specialişti în dreptul administrativ sau constituţional din Franța şi Italia.
În concluzie, în perioada 1949-1989 s-a generalizat aplicarea Codului muncii şi a raporturilor de muncă în care se dizolvă toată teoria funcţiei publice şi funcţionarului public.
După evenimentele din decembrie 1989 s-a reluat spiritul Constituţiei din 1923, în sensul ca s-a revenit conceptual la noţiunile de funcţie publică şi functţonar public. Până la intrarea în vigoare a Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici legislaţia specială facea trimitere la noţiunea de funcţionar public ori de câte ori se punea problema calificării unei acţiuni sau inacţiuni a persoanei fizice numită sau aleasă într-o funcţie, deci, făcând o calificare a acesteia raportat la modul de ocupare a funcţiei sau după natura juridică a organului din care aceasta facea parte. Referiri la noţiunile funcţie publică şi funcţionar public se găsesc în legislaţia penală, civilă, administrativă a momentului respectiv.
Legea nr.188/1999 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.600/1999, a completat o parte din vidul legislativ care exista în unul dintre cele mai importante sectoare ale activităţii umane: administraţia publică. Apariţia acestei legi a adus clarificări prin act normativ în legatură cu noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public, transformându-le în instituţii juridice şi creând premisele unor dezbateri doctrinare în legatură cu noţiunile "demnitate publică" şi "funcţie publică".
[1] Ioan Alexandru (coordonator), Alexandru Negoila, loan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, p.341-343.
[2] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 521.
[3] M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit publique, XII-e, 1930, Paris, p. 263 şi urm.
[4] Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, 1943
[5] M. Hauriou, op. cit., p.280.
[6] Leon Duguit, Drept constituţional, vol. III., Paris,1906, p.103 şi urm.