Aşa cum se arată în literatura de specialitate[1] în funcţie de ţara de referinţă, termenul are mai multe accepţiuni şi mai multe arii de cuprindere, în majoritatea cazurilor neexistand o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni şi, pentru a preciza sensul sau, trebuie sa se recurgă la practica şi doctrina administrativă, aceasta noţiune putând îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar şi o parte dintre cele supuse unui statut de drept privat.
În plan internaţional, raportat la ţările Uniunii Europene, conform precizărilor din literatura de specialitate[2], prima ţară care a adoptat un Statut general al funcţiei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată de Luxemburg (1872), Danemarca (1899), Italia (1908 - prima lege privind funcţia publică), Olanda şi Belgia (1929 prima lege privind funcţionarii publici), Marea Britanie (1931 - Regulamentul general al funcţionarilor din Regat).
Constituţia României în forma din 1991 în art.16 alin.(3) a consacrat principiul conform căruia "funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară", conturându-se astfel necesitatea ca noţiunile funcţie publică şi demnitate publică să fie explicitate inclusiv prin norme juridice cuprinse într-o lege organică (art.72 alin.3 lit.j din Constituţie) privind Statutul funcţionarilor publici. Constituţia României republicată reglementează: "Funcţiile şi demnităţile publice civile sau militare, pot fi ocupate, în conditiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară" (art.16, alin.(3)).
În literatura de specialitate[3] s-a dat noţiunii de funcţie publică o accepţiune largă, conform careia aceasta cuprinde totalitatea funcţiilor statului prin care se
realizează suveranitatea acestuia, fară a face deosebire după faptul că aceste funcţii îndeplinesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi o accepţiune stricto sensu care se referă numai la funcţia publică executivă.
În perioada interbelică[4] în literatura juridică s-a exprimat opinia că "orice serviciu public, sub orice forma s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesara existentei şi progresului sau numita functie administrativă, care este caracteristică tuturor activităţilor sociale", opinie conform căreia noţiunea de serviciu public are acelaşi sens cu funcţiunea publică, iar funcţiunea publică se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice. Profesorul Paul Negulescu[5] a exprimat opinia că "funcţiunea publică apare, deci, ca o grupare de atribuţii, de puteri şi de competenţe în scop de a da satisfacţiunea unor anumite interese generale". Funcţia publică a mai fost definită ca fiind un complex de drepturi şi de obligaţii cu care a fost investită o persoană fizică făcând parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate şi care se execută în realizarea puterii de stat pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat[6].
Această definiţie nu surprinde însă toate elementele esenţiale ale funcţiei publice, astfel că a fost definită, de o maniera care surprinde raportul juridic complex în care intră titularul funcţiei cu autoritatea, în formularea: funcţia publică este "situaţia juridică a persoanei fizice investite legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice, care constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit"[7]. Acest mod de definire a noţiunii permite observarea caracterului legal şi unilateral al drepturilor şi obligaţiilor care alcătuiesc competenţa ocupantului funcţiei cât şi caracterul de putere al raportului juridic stabilit între autoritate şi titularul funcţiei.
Anterior apariţiei Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, noţiunea de funcţie publică a fost prezentă atât în Constituţie[8] cât şi în legi, acte normative privind salarizarea, acte administrative de autoritate privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice, funcţiile publice fiind stabilite prin aceste acte. Funcţiile publice ale fiecarui serviciu erau stabilite de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, de consiliile judeţene, prin statute, regulamente sau norme proprii de activitate.
Apariția Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici a acoperit un gol legislativ tot mai greu de suportat de personalul din administraţia publică. Primul merit al acestui act normativ este vizibil încă de la citirea primului articol din care rezultă că activitatea funcţionarului în cadrul administraţiei publice centrale şi locale sau în cadrul unor autorităţi administrative autonome[9] este o activitate supusă unui regim juridic special - dreptul administrativ - şi nefiind aplicabile prevederile normelor de dreptul muncii raportului juridic între angajat - în acest caz funcţionarul public - şi angajator - autoritatea publică sau instituţia publică - este definit ca fiind "raport de serviciu". Este un real progres precizarea faptului că prevederile Legii privind Statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile şi funcţionarilor din autorităţile administrative autonome, reglementându-se astfel prin norme de drept administrativ situaţia juridică a celei mai numeroase categorii de personal din respectivele autorităţi.
Un alt aspect pozitiv important rezultă din alineatul (2) al articolului 1 în care se precizează că scopul legii este "asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală". Trecând peste pleonasmul juridic despre care am vorbit deja cu ocazia analizării conţinutului conceptului de instituţie publică, "autorităţi şi instituţii publice" şi a cărui înlăturare se poate realiza foarte uşor prin definirea la nivelul textului de lege a conceptelor instituţie publică şi autoritate publică în modul deja arătat, acest text de lege este deosebit de important. Importanţa sa rezultă din aceea că elementele definitorii ale scopului legii sunt tocmai obiectivele de urmărit atunci când se proiectează structura administraţiei centrale şi locale, când se stabilesc direcţiile fluxurilor informaţionale între elementele structurale, cand se decide cu privire la apariţia sau desfiinţarea unei autorităţi administrative autonome. Toate normele juridice din Legea privind Statutul funcţionarilor publici şi actele juridice emise sau adoptate în temeiul acestei legi trebuie să aibă un conţinut care să asigure stabilitate serviciului public.
Această stabilitate nu se poate asigura decât printr-un înalt nivel de pregatire profesională a funcţionarului, ceea ce generează reglementări specifice privind recrutarea personalului şi evoluţia carierei acestuia. Eficacitatea şi eficienţa serviciului public sunt determinate de un anumit nivel calitativ al activităţii funcţionarului public, nivel care nu trebuie să scadă sub un minim care se defineşte
în funcţie de gradul de satisfacere a nevoilor sociale şi de nevoile sociale de rezolvat. Imparţialitatea poate fi exprimată în alt mod prin egalitate de tratament manifestată în raport cu toţi cetăţenii. Pentru ca funcţionarul public să acţioneze în interesul cetăţenilor cu aceeaşi amabilitate, aceeaşi preocupare şi acelaşi interes faţă de orice cetăţean şi desfăşurând o activitate de un înalt nivel calitativ este necesară reglementarea anumitor drepturi şi obligaţii ale funcţionarului public şi definirea unui sistem de stimulente morale şi materiale care să motiveze funcţionarul public să aibă o astfel de conduită.
Pornind de la aceste premise legiuitorul român a definit funcţionarul public ca fiind[10] persoana numită într-o funcţie publică în condiţiile legii. Funcţia publică în accepţiunea legală reprezintă[11] ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome.
Legiuitorul român a precizat[12], de asemenea, coţtinutul activităţilor desfăşurate de funcţionarii publici care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, evitând astfel interpretările cu privire la calificarea anumitor activităţi ca fiind sau nu definitorii pentru o anumită funcţie publică. Astfel, se precizează în textul de lege ca din categoria activităţilor desfăşurate de funcţionarii publici care implica exercitarea prerogativelor de putere publică fac parte: punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, a analizelor şi a statisticilor necesare realizarii şi implementării politicilor publice, precum şi a documentaţiei necesare executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei publice; consilierea, controlul şi auditul public intern; gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; colectarea creantelor bugetare; realizarea activităţii în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice; reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinatate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care işi desfaşoară activitatea.
O altă definiţie legală[13], a carei existenţă prezintă importanţă pentru că instituie un corp profesional, este aceea a corpului funcţionarilor publici. Astfel, legiuitorul a reglementat acest concept ca fiind "totalitatea funcţionarilor publici din cadrul autorităţilor administrative autonome şi din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală". Ideea de corp profesional corespunde specificului activităţii desfăşurate de un funcţionar public: exercitarea prerogativelor de putere publică. Aceasta menţiune are meritul de a motiva orice persoană să aspire la calitatea de funcţionar public ştiut fiind că funcţionarii publici constituie o categorie socio-profesională prestigioasă, fapt subliniat de realitatea că el este instituit prin lege.
Legiuitorul român are şi meritul de a fi realizat o clasificare a funcţiilor publice după criteriile în legatură cu care practica socială a demonstrat că pot fi apreciate ca fiind cele mai utile:
1) gradul de generalitate;
2) nivelul studiilor necesare pentru ocuparea funcţiei;
3) autoritatea care defineşte conţinutul funcţiei publice;
4) nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice.
Astfel, legiuitorul român a apreciat că funcţiile publice se clasifică[14]:
- a) după gradul de generalitate: funcţii publice generale şi funcţii publice specifice, cu menţiunea că funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederearea realizării competenţelor lor generale, iar funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi institutii publice, stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competente şi responsabilităţi specifice;
- b) în raport de nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice, există:
- funcţiile publice de clasa I, pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licenţţ absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
- funcţii publice de clasa a II-a, pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
- funcţii de clasa a III-a pentru a căror ocupare sunt suficiente studii liceale finalizate cu diplomă de bacalaureat.
Această clasificare deja devine puţin depaşită de realitatea socială românească. În condiţiile intrării în vigoare a Legii nr.288/2004 şi a dispariţiei colegiilor universitare ca instituţii de învăţământ superior se pune problema reformulării acestei clasificări.
- c) în raport de autoritatea care defineşte conţinutul funcţiei publice există: funcţii publice de stat, funcţii publice teritoriale şi funcţii publice locale.
În conformitate cu prevederile art.8 din Legea nr.188/1999 republicată, funcţiile publice de stat sunt stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome. Alineatul (2) al aceluiaşi articol, precizează ca funcţiile publice teritoriale sunt stabilite şi avizate în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Funcţiile publice locale sunt definite prin lege[15] ca fiind acele funcţii publice stabilite şi avizate în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi instituţiilor subordonate acestora;
- d) după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se clasiflcă în: funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici; functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere; funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.
În ceea ce îi priveşte pe funcţionarii publici, aceştia sunt clasificaţi şi ei după mai multe criterii. O primă clasificare este în funcţie de vechimea în specialitate[16]. În raport de acest criteriu există functionari publici debutanti şi functionari publici definitivi. Pentru a putea fi funcţionar public definitiv trebuie îndeplinite condiţiile[17]: să fi efectuat perioada de stagiu legală şi să fi obţinut rezultat corespunzător la evaluare sau să aibă o vechime în specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiei publice de minimum 12 luni, 8 luni şi 6 luni, în functie de nivelul studiilor absolvite şi să fie declarat admis la concurs.
În conformitate cu prevederile art.12 din Legea nr.188/1999 republicată, în categoria înalţilor funcţionari publici intră persoanele care ocupă urmatoarele funcţii: secretar general al Guvernului şi secretar adjunct al Guvernului, secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefect, subprefect, secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, inspector guvernamental.
Se impune cu necesitate o discuţie[18] „în raport cu modificarea adusă formei articolului nr.11 din lege prin Legea nr.251/2006, articol devenit 12 prin republicare. În forma anterioară a articolului la categoria înalţilor funcţionari publici la litera “f” figurau funcţiile: "secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti". Ca urmare a modificării Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului s-a desfiinţat funcţia de secretar general al prefecturii, ceea ce a determinat în mod natural dispariţia acestei funcţii şi din textul articolului 11. În condiţiile în care secretarul general al prefecturii a devenit prin lege subprefect, iar subprefectul este înalt funcţionar public, persoanele care între 22 martie 2004 ( data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I a republicării Legii nr.188/1999 ) şi 4 iulie 2006 (data publicării Legii nr.251/2006) au avut calitatea de secretar general al prefecturii şi au fost atestaţi pe post, dobândind drepturile categoriei înalţilor funcţionari publici şi obligaţiile corelative, nu au fost afectaţi prin modificarea legii. Rezultă, firesc, întrebarea: este constituţională o prevedere legală care retrogradează nişte funcţionari publici după ce aceştia au făcut dovada, prin procedura legală de verificare din punct de vedere profesional, prealabilă învestirii pe funcţia corespunzatoare categoriei înalţilor funcţionari publici că îndeplinesc condiţiile legale pentru a fi investiţi, au exercitat ireproşabil atribuţiile definitorii pentru funcţie şi au beneficiat de drepturile de funcţiune şi de personal aproximativ doi ani? Apreciem că modul în care s-a facut modificarea articolului nr. 11 este în contradicţie cu prevederile art. 3 litera “f” din Legea privind Statutul funcţionarilor publici care consacră principiul "stabilitate în exercitarea funcţiei" şi cu principiul ca un drept câştigat nu poate fi pierdut. Considerăm, deci, că în mod nefericit a fost transferată la categoria funcţionarilor publici care ocupă funcţii de conducere funcţia "secretar al unităţii administrativ-teritoriale". „
Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde[19] persoanele numite în una dintre funcţiile publice: a) director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi in funcţii1e publice specifice asimilate acestora;
- b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
- c) secretar al unităţii administrativ-teritoriale;
- d) director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al institutiilor publice subordonate acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
- e) şef serviciu, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia;
- f) şef birou, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia.
În categoria funcţionarilor publici de execuţie din clasa I se încadrează persoanele numite în următoarele funcţii publice generale[20]: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum şi în funcţiile specifice asimilate acestora. Persoanele care ocupă funcţia publică generală de referent de specialitate sau funcţii publice specifice asimilate acesteia sunt funcţionari publici de execuţie din clasa a II-a. În clasa a III-a de funcţionari publici intră persoanele care ocupă funcţia publică generală de referent sau funcţii publice specifice asimilate acesteia.
Mai este necesară precizarea că funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale astfel: superior (ca nivel maxim), principal, asistent şi debutant.
[1] Ioan Alexandru ş.a., op. cit., p. 333.
[2] Antonie lorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II, p. 608, citând lucrarea profesorului Jaques Ziller, Egalite. L 'access a la function publique dans les Etates de la Communaute europeene, Editura Braylant, Bruxelles, 1998.
[3] Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 152
[4] M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, 1928, p.129.
[5] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol. I, p.522.
[6] Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977.
[7] Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Editura Didactică şl Pedagogică, Bucureşti, 1986, p.118.
[8] În Constituţie la art.16 (3) se foloseşte noţiunea de funcţii şi demnităţi publice, în art.92 (1) se prevede că Preşedintele României îndeplineşte funcţia de Preşedinte al Consiliului de Apărare a Ţării, iar art.94 lit. c prevede ca preşedintele României "numeşte în funcţii publice, în condiţiile legii". Ca acte normative mai pot fi amintite cu caracter de exempi gratia: Legea administraţiei publice locale nr.69/1991, Legea nr.40/1991 cu privire la salarizarea Preşedintelui şi Guvernului României, precum şi a personalului Preşedinţiei, Guvernului şi al celorlalte organe ale puterii executive, modificată prin Ordonanta Guvernului nr.39/1994 aprobată prin Legea nr. 134/1994, în Legea nr. 53/1991 privind salarizarea senatorilor, deputaţilor şi personalului din aparatul Parlamentului României, în Legea nr.52/1991 cu privire la salarizarea personalului din organele puterii judecătoreşti, respectiv în Legea nr. 50/1996 care a abrogat Legea nr. 52/1991, în Hotararea Guvemului României nr.281/1993 abrogata prin H. G. nr.647/1993, etc.
[9] Art.1, alin.(1) din Legea nr.188/1999 republicată în 2007.
[10] Art.2 alin.(2), Legea nr.188/1999, republicată
[11] Art.2 alin.(1), Legea nr.188/1999, republicată.
[12] Art.2 alin.(3), Legea nr.188/1999, republicată
[13] Art.2 alin.(5) din Legea nr.188/1999, republicată
[14] Art.7, Legea nr.188/1999, republicată.
[15] Art.8, Legea nr.188/1999, republicată
[16] Art.11 alin.(1), Legea nr.188/1999, republicată.
[17] Art.11 alin.(3), Legea nr.188/1999, republicată.
[18] Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Ed. Didactică și pedagogică, București 2007
[19] Art.13, Legea nr.188/1999, republicată .
[20] Art.14, alin.(1), Legea nr.188/1999, republicată.