A trăi într-o colectivitate dată presupune cunoaşterea şi respectarea valorilor fundamentale ale acesteia. Este, de asemenea, necesară respectarea şi aplicarea regulilor de conduită impuse prin normele juridice care disciplinează conduita umană în cadrul relaţiilor sociale care se formează în colectivitatea respectivă pentru a realiza şi a proteja aceste valori.
Poporul român, ca popor al unui stat membru al Uniunii Europene, are datoria obiectivă şi subiectivă de a cunoaşte dreptul comunitar european. Legiuitorul român are misiunea de a elabora şi de a adopta legi compatibile cu normele juridice comunitare. Executivul trebuie să acţioneze pentru ca legile să fie aplicate de toate persoanele care locuiesc sau sunt în trecere prin ţara noastră. Toate acestea susţin necesitatea reformării administraţiei publice româneşti într-o maniera care să permită ca relaţia funcţionar public şi alţi agenţi ai administraţiei publice - cetăţean destinatar şi beneficiar al deciziei administrative şi al prestaţiei administrative să fie conformă standardelor din Uniunea Europeană.
Analizând legislaţia românească pentru a vedea care este conţinutul juridic al bunei conduite administrative se constată că există o mulţime de acte normative definitorii pentru acest subiect. Dintre acestea fac parte: Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările la zi[1], Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici[2], Legea nr.477/2004 privind
Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice[3], Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali[4], Legea nr. 452/2004 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public[5], H.G. nr.783/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public[6], Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei[7] şi Legea nr.7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar[8]. Toate aceste acte normative reglementează anumite aspecte referitoare la conduita personalului din administraţia publică. Astfel, Titlul IV din Cartea I a Legii nr.161/2003 "reglementează conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor ce pot interveni în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice"[9], subliniindu-se că "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public"[10]. In total patruzeci şi nouă de articole, împărţite pe şapte capitole, reglementează acest domeniu.
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, are rolul de a reglementa "regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome şi prin autorităţile şi institutiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite ( ... ) raporturi de serviciu"[11] despre scopul legii precizându-se chiar în textul său că acesta este [12]"asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală". Se precizează, de asemenea, că principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt[13]: legalitate, imparţialitate şi obiectivitate, transparenţă, eficienţă şi eficacitate, responsabilitate în conformitate cu prevederile legale, orientare către cetăţean, stabilitate în exercitarea funcţiei publice şi subordonare ierarhică. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici în douăzeci şi şapte de articole "reglementează normele de conduită profesională a funcţionarilor publici"[14] cu scopul de a se asigura "creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public", precum şi "eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din administraţia publică" prin "reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzatoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei funcţiei publice şi al funcţionarilor publici", prin "informarea publicului cu privire la conduita profesională la care este îndreptăţit să se aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiilor publice" şi prin "crearea unui climat de încredere şi respect între cetăţeni şi funcţionarii publici, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte"[15]. Legiuitorul român a considerat necesar a reglementa nouă principii ca "principii generale" care "guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici"[16], Acestea sunt: supremaţia Constituţiei şi a legii, prioritatea interesului public, asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, profesionalismul, impaţialitatea şi independenţa, integritatea morală, libertatea gândirii şi a exprimării, cinstea şi corectitudinea, deschiderea şi transparenţa.
Legea nr.477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice "reglementează normele de conduită profesională a personalului contractual"[17], "cu excepţia persoanelor alese sau numite politic", obiectivele urmărite de legiuitor prin acest act normativ fiind[18]: "reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzatoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei publice şi al personalului contractual", "informarea publicului cu privire la conduită profesională la care este îndreptăţit să se aştepte din partea personalului contractual în exercitarea funcţiei publice" şi "crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi personalul contractual din administraţia publică, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte".
S-a apreciat de către legislativ ca principiile care trebuie să guverneze conduita profesională a personalului contractual sunt următoarele[19]: prioritatea interesului public, asigurarea egalităţii de tratament al cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, profesionalismul, imparţialitatea şi nediscriminarea, integritatea morală, libertatea gândirii şi a exprimării, cinstea şi corectitudinea, deschiderea şi transparenţa.
Codul european de bună conduită administrativă a fost elaborat pornind de la ideea deputatului european Roy Perry, idee afirmată în anul 1998. La 6 septembrie 2001[20], Parlamentul european a adoptat o rezoluţie referitoare la un Cod de bună conduită administrativă pe care să îl respecte personalul din instituţiile comunitare, în scopul intăririi relaţiilor între Uniunea Europeană şi cetăţenii săi. Se remarcă redactarea clară, scurtă şi concisă a regulilor din acest Cod. După ce în articolele 1 şi 2 se precizează câmpul de acţiune al reglementării, se trece la prezentarea principiilor bunei conduite administrative într-o maniera directă, dandu-se fiecarui articol titlul principiului reglementat, reglementarea în sine conţinând cel mult patru aliniate.
Principiile consacrate prin Codul bunei conduite administrative sunt: legalitatea, nediscriminarea, proporţionalitatea, lipsa abuzului de putere, impaţialitate şi independenţă, obiectivitate, încredere legitimă, coerentă şi consiliere, echitate, curtoazie[21]. Din punct de vedere procedural, în Codul european de bună conduită administrativă sunt înscrise prevederi cu privire la intervalul de timp în care autorul unei cereri sau sesizari trebuie informat despre primirea mesajului sau, cu privire la obligaţia de a se transmite corespondenţa serviciului competent a o soluţiona, cu privire la obligaţia de a fi ascultat cetăţeanul şi de a-i fi analizate observaţiile atunci când prin decizia administrativă sunt determinate consecinţele care îi afectează acestuia drepturile sau interesele legitime şi obligaţia de a se motiva deciziile care aduc atingere drepturilor sau intereselor legale ale unei persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept privat şi de a se preciza căile de contestaţie.
Din cele prezentate rezultă clar influenţa reglementării comunitare asupra dreptului administrativ românesc. Legea nr.7/2004 şi Legea nr.477/2004 încearcă sa respecte şi forma cuprinzând câte 27 de articole. Totuşi, deosebiri care nu duc spre o apreciere pozitivă a cadrului legal românesc sunt uşor de observat.
Apreciem că [22] la acest moment în dreptul administrativ românesc există prea multe reglementari separate care nu aduc un plus de calitate practicii administrative. De exemplu, Legea nr.7/2004 şi Legea nr.477/2004 puteau fi reunite într-o singură lege denumită: Legea privind buna conduita administrativă, urmând ca în articolul nr.1 să se precizeze categoriile de personal carora le este aplicabilă reglementarea.
Apreciem, de asemenea, că soluţia optimă este adoptarea Codului administrativ[23] în care un capitol să fie dedicat bunei conduite administrative.
[1] Legea nr. 188/1999 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365/29.05.2007,Acte modificatoare: Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 48/2007, Legea nr.236/2007, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.97/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.125/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 229/2008, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009, Decizia Curții Constitutionale nr. 185/2009, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009).
[2] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525/2 august 2007.
[3] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1105/26 noiembrie 2004.
[4] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912/7 octombrie 2004, modificată prin Legea nr. 216/2005, Legea nr. 249/2006, Legea nr. 286/2006 şi Legea 144/2007.
[5] O.U.G. nr.56 din 25 iunie 2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.590/1 iulie 2004, iar Legea nr.452/2004 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1034/9 septembrie 2004. O.U.G. nr.56/2004 a fost modificată prin O.U.G. nr.6/2005 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.149/18 februarie 2005.
[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.717/9.08.2005 şi modificată prin H.G.nr.257/2006 şi H.G.nr.986/2007.
[7] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.279/21.04.2003 şi modificată inclusiv prin Legea nr.144/2007.
[8] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.35/16.01.2006 şi modificată inclusiv prin Legea nr.287/2007.
[9] Art. 86, Legea nr. 161/2003, cu modificările la zi.
[10] Art. 71, Legea nr. 161/2003.
[11] Art. 1, alin. (1), Legea nr. 188/1999 republicată şi modificată.
[12] Art. 1, alin. (2), Legea nr. 188/1999 republicată.
[13] Art. 3, Legea nr. 188/1999 republicată
[14] Art. 1, Legea nr. 7/2004 republicată.
[15] Art. 2, Legea nr. 7/2004 republicată
[16] Art. 3, Legea nr. 7/2004 republicată.
[17] Art. 1, Legea nr. 477/2004.
[18] Art. 2, Legea nr. 477/2004.
[19] Art. 3, Legea nr. 477/2004
[20] Mediatorul european, Codul european de bună conduită administrativă, Introducere realizată de prof. univ. dr. loan Muraru, text publicat de Avocatul Poporului din România, Bucureşti, 2004.
[21] Art. 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 din Codul european de bună conduită administrativă.
[22] Alina Livia Nicu, Statutul funcţionarului public între plus şi minus, Editura Universitaria, Craiova, 2007.
[23] Încă din anul 2002 s-a sustinut necesitatea adoptării de către Parlamentul României a Codului administrativ şi a Codului de procedură administrativă. A se vedea lulian Nedelcu, Alina Livia Nicu. Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2002.