Administraţia publică centrală este formată din ministere, din organe centrale de specialitate, purtând diferite denumiri: Instituţii, Autorităţi Naţionale, Comisia Naţională, etc., organizate în subordinea sau sub autoritatea Guvernului sau a ministerelor.
Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, potrivit art. 116 alin. 2 din Constituţie.
Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, dacă legea le recunoaşte acest drept. Legea nr. 90/2001 recunoaşte un asemenea drept, Guvernului (art. 11 lit. o) şi ministerelor (art. 42).
- Ministerele
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora (art. 34 din Legea nr. 90/2001). Sunt structuri administrative specializate cu o competenţă teritorială naţională. Ele se organizează numai în subordinea Guvernului şi sunt conduse de miniştri ca urmare a acordării votului de încredere de către Parlament.
Ministerele sunt persoane juridice de drept public, subiecte de drept public şi au sediul în municipiul Bucureşti. Ministerele pot avea competenţe materiale într-un singur sau în mai multe domenii ori ramuri ale economiei naţionale sau ale societăţii în general. Se pot organiza şi funcţiona prin lege sau prin Hotărâre de Guvern.
Nici Constituţia cât şi Legea 90/2001 sau alte acte normative cu putere de lege nu limitează în nici un fel numărul ministerelor, ceea ce presupune că acesta trebuie să corespundă necesităţilor momentului, atribuţiilor şi sarcinilor ce revin Guvernului, potrivit Programului de guvernare. Numărul ministerelor, mai ales într-o perioadă de tranziţie este variat fiindcă el este influenţat de dinamica relaţiilor sociale, de finalitatea acţiunii guvernamentale.
Ministerele au o competenţă teritorială naţională, iar în privinţa competenţei materiale aceasta este strict legată de domeniul de activitate al ministerului. Astfel, pentru Ministerul Apărării Naţionale, înfiinţat prin lege organică, i se stabileşte competenţa şi natura sarcinilor ce revin fiecăruia. Pentru celelalte ministere, Guvernul defineşte şi delimitează competenţa fiecăruia, putând interveni cu mai multă rapiditate la adaptarea acestor competenţe în funcţie de dinamica cerinţelor sociale în domeniul de acţiune al ministerului.
Plecând de la competenţa şi denumirea fiecărui minister, unii autori (prof. Corbeanu) au făcut o clasificare a ministerelor pentru o mai bună înţelegere a activităţii guvernamentale – ministeriale astfel:
- Ministere cu activitate economico-financiară: Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Economiei şi Finanţelor, Ministerul Transporturilor, Ministerul Mediului.
- Ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică: Ministerul Muncii, Solidarităţii şi Egalităţii de Şanse, Ministerul Sănătăţii Publice, Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor sau autorităţi din domeniu precum Secretariatul de Stat pentru Handicapaţi etc.;
- Ministere cu activitate administrativă, de apărare a statului şi a ordinii publice: Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Ministerul Justiţiei, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Apărării Naţionale.
Fiecare minister, autoritate publică, instituţie etc. are o gamă variabilă de activităţi care se întrepătrund între ele, iar sarcinile şi acţiunile lor se găsesc într-o relaţie de interdependenţă care asigură până la urmă unitatea Statului şi coerenţa acţiunilor sale.
Conducerea ministerului se realizează de către ministru, care este în acelaşi timp membru al Guvernului şi reprezentant al ministerului în relaţia cu Guvernul, cu celelalte autorităţi publice sau cu persoanele private – juridice sau fizice, naţionale sau străine. Ministrul conduce ministerul în conformitate cu dispoziţiile actului normativ pentru înfiinţarea şi organizarea ministerului şi a însărcinărilor primite de la Guvern sau de la Consiliul Suprem de Apărare a Ţării. Ministrul are o dublă calitate – ca membru al Guvernului el îndeplineşte o funcţie politică, el este susţinut politic de un partid, răspunde politic în condiţiile arătate, şi o funcţie administrativă de demnitate publică ca şef al ministerului.
Ministrul conduce întreaga activitate a ministerului punând în aplicare strategia şi Programul politic al Guvernului. El trebuie să ia măsuri pentru executarea legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern, având în acest sens iniţiativă de reglementare subsecventă legii, de promovare şi susţinere a unor proiecte de hotărâri. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 108 alin. 4 din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. Ministrul este ajutat în activitatea sa de unul sau mai mulţi secretari de stat sau subsecretari de stat, care sunt şefii unor departamente din minister. În acelaşi timp, ministrul este ordonator principal de credite, având în acest sens drept de dispoziţie şi responsabilitate cu privire la utilizarea mijloacelor financiare şi materiale de care dispune persoana juridică – Ministerul, şi totodată are atribuţii de “putere disciplinară” respectiv numeşte, eliberează din funcţie ori sancţionează personalul din minister, putând da mandat şi unui secretar de stat ori altei persoane cu atribuţii de decizie pentru anumite acte specifice.
Atribuţiile ministrului sunt diferenţiate de la un minister la altul. Ministrul poate primi împuternicire din partea Preşedintelui României sau a Guvernului pentru încheierea de înţelegeri internaţionale, urmăreşte şi controlează aplicarea tratatelor internaţionale la care România este parte în domeniul său de activitate. Reprezintă interesele statului în diferite organisme internaţionale, avizează înfiinţarea de persoane juridice neguvernamentale (O.N.G) şi cooperează cu acestea în vederea realizării obiectului de activitate ale acestora.
Pe lângă fiecare ministru funcţionează o structură cu rol consultativ denumită colegiul ministerului, formată din secretarii de stat, subsecretarii de stat, directorii generali, directori, şefi de compartimente, numiţi prin Ordin al ministrului care este Preşedinte al Colegiului. Rolul acestui colegiu, nefiind deliberativ înseamnă că ministrul poate ţine sau nu cont de părerea lui, dar trebuie să-l consulte.
Miniştrii emit Ordine cu caracter normativ sau individual care se publică în Monitorul Oficial, partea I. În afară de ordine, emit şi instrucţiuni, circulare, rezoluţii, normative, norme metodologice etc.
Instrucţiunile detaliază anumite reguli generale în ramura de competenţă a ministerului sau a organului administraţiei publice centrale.
Circularele au rolul de a explica şi detalia modul în care trebuie înţelese şi aplicate anumite dispoziţii din legi, hotărâri de Guvern sau Ordine ale miniştrilor.
Rezoluţiile sunt decizii indirecte prin care se soluţionează cazuri concrete, de exemplu, „se va analiza situaţia şi vor fi făcute propuneri”.
Autorizaţii, acorduri, licenţe pe care le emit ministerele ţin de competenţe specifice ale unor ministere şi se regăsesc reglementate în diferite acte normative prin care acestea sunt împuternicite să le emită.
Prin actul de înfiinţare şi funcţionare a ministerului – lege sau hotărâre a Guvernului, se stabileşte şi structura internă, organizatorică sau funcţională, denumită şi organigrama ministerului ce poate să cuprindă: departamente, direcţii, oficii, servicii, birouri sau pur şi simplu compartimente, în funcţie de specificul sarcinilor ministerului, de bugetul aprobat, de alţi factori. De asemenea, în structura internă a unor ministere întâlnim agenţii, inspectorate, instituţii a căror poziţie în cadrul organigramei ministerului se stabileşte prin actul de înfiinţare şi este asimilată unor structuri funcţionale consacrate. Atribuţiile fiecărei structuri din cele arătate se stabilesc prin Ordin al ministrului. În unele situaţii unele structuri interne ale ministerelor se organizează ca persoane juridice, cum este cazul, agenţiilor, direcţiilor generale, inspectoratele, inspecţiilor de stat etc., dar cea mai mare parte a acestora funcţionează fără personalitate juridică.
Unele ministere, în funcţie de natura atribuţiilor, pot avea compartimente în străinătate, care se stabilesc prin hotărâre de Guvern (este cazul Ministerul Turismului, Ministerul Afacerilor Externe, care are misiuni diplomatice de rang diferit în structura sa funcţională dar cu sediul în state cu care România întreţine relaţii diplomatice ori de altă natură). Legislaţia noastră stabileşte că „Înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare se aprobă de Preşedintele României, la propunerea Guvernului” (art. 41 (2) din Legea nr. 90/2001).
Ministerele, cu avizul Curţii de Conturi pot înfiinţa autorităţi şi instituţii în subordinea sau sub autoritatea lor, corespunzător unor cerinţe obiective, la un moment dat. Dar ministerele având sediul în capitala României, nu ar putea să-şi realizeze deplin atribuţiile legale ce le revin fără o reprezentare descentralizată, teritorială, legea permiţând înfiinţarea de servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti. Înfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor se realizează prin Ordin al ministrului unde trebuie să se prevadă şi numărul maxim de personal, funcţiile publice de conducere şi de execuţie, alt personal aferent acestora. Conducătorul serviciului public deconcentrat este numit prin Ordin al ministrului numai la propunerea prefectului.
Serviciile publice deconcentrate, pentru a-şi putea realiza scopul urmărit se bucură de autonomie decizională sporită, dar limitată prin faptul că ele sunt subordonate ministerului sau organului central cărora aparţin, fapt ce conduce la posibilitatea ca ministrul să anuleze actele emise de şeful serviciului public. În legea organică nr. 90/2001 art. 43, se arată că raporturile dintre minister şi aceste servicii publice descentralizate sunt „de subordonare” fără a se face alte precizări, prin analogie cu dispoziţiile aceleiaşi legi, respectiv art. 35 alin. 1 „ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului...”, iar la art. 28 (1), stabilindu-se că Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa (a Guvernului, n.a.) precum şi a prefecţilor, pentru ca în continuare, la alin. 2 să se arate că „în exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor”.
În lege nu se precizează dacă serviciile publice deconcentrate au sau nu personalitate juridică sau primesc numai delegare de putere din partea ministerului.
În afara ministerelor, administraţia guvernamentală este realizată şi cu ajutorul unor autorităţi ce funcţionează în subordinea Guvernului sau a unor ministere. Astfel de organe formează administraţia publică extraministerială şi se înfiinţează de regulă prin hotărâre de Guvern, unele dintre ele având o perioadă de funcţionare stabilită prin actul de înfiinţare; potrivit specificului sarcinilor pe care le are de îndeplinit, aşa cum a fost cazul Fondului Proprietăţii de Stat. De asemenea, unele organe din această categorie se regăsesc în orice ţară cum este cazul Institutul Naţional de Statistică sau Arhivele Naţionale.
Art. 116 din Constituţie stabileşte că se pot înfiinţa în afara ministerelor şi alte „organe de specialitate”, fără însă a le stabili denumirea, numărul sau domeniile de activitate.
Alte autorităţi aflate în subordinea Guvernului:
- Institutul Naţional de Statistică
- Comisia Naţională de Informatică
- Secretariatul de Stat pentru Handicapaţi
- Institutul Român de Standardizare
- Autoritatea Naţională pentru Protecţia Copilului
- Biroul Român de Metrologie Legală
- Autoritatea pentru Protecţia Consumatorilor
- Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci
- Consiliul pentru Problemele minorităţilor
- Agenţia Naţională pentru Rezerve Minerale
- Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale
Şeful unei astfel de autorităţi emite Ordine şi Instrucţiuni şi este ordonator de credite; reprezintă organul administrativ în relaţiile cu alte autorităţi (aceste organe au personalitate juridică) cu deosebirea majoră că nu este şi membru al Guvernului.
Şi ministerele pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor, prin Ordin al ministerului. Dar şi Guvernul poate înfiinţa, prin Hotărâre diferite organe denumite uneori instituţii publice, în subordinea unor ministere. În orice situaţie când se înfiinţează un nou organ din cadrul administraţiei extraministeriale, potrivit art. 116 alin. 2, din Constituţie este necesar avizul Curţii de Conturi.