Evoluţia sistemului contencios în România, după adoptarea Constituţie din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun şi diminuarea, până la înlăturarea totală în anumite perioade, a litigiilor speciale, a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acţiunile în contencios administrativ. În perioada interbelică, această problemă a făcut chiar obiectul reglementării de ordin constituţional. Astfel, în art.107, alineatul final din Constituţia de la 1923, se preciza: „Puterea judecătorească nu are căderea de a jude ca actele guvernamentale precum şi actele de comandament cu caracter militar”.
În art.2 al Legii nr.554/2004, privind contenciosul administrativ, se prevăd o serie de acte administrative care sunt, fie complet excluse de la controlul judecătoresc, fie supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdicţional decât cea stabilită prin legea menţionată, fie supăsă unei proceduri de control judiciar specific, reglementat chiar prin Legea contenciosului.
Astfe, potrivit acestei legi, nu pot fi atacate în justiţie:
- Actele care privesc rapoturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi guvern .
Aceste acte sunt făcute, în baza unei competenţe legale, de către Parlament şi Preşedintele României, în raporturile cu Guvernul. Prin aceste acte sunt puse în mişcare atribuţii care revin puterii legiuitoare, instanţei prezidenţiale, în rapot cu Guvernul şi respectiv atribuţii ale Guvernului în rapot cu menţionatele subiecte de drept. Socotim că, prin natura lor, raporturuile respective care fac obiectul acestor acte sunt emise, de către autorităţile administrative de autoritate. Dacă totuşi pe act, au caracter politic şi nu sunt acte administrative de autoritate. Dacă totuşi pe baza acestor acte sunt emise, de către autorităţile administrative, acte administrative prin care se pretinde că s-au vătămat unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, din interdicţia prevăzută de Legea contenciosului administrativ, rezultă că actele respective nu pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ şi judecătorul nu le poate controla nici pe calea excepţiei de ilegalitate, în vederea acordarii de daune pentru pagubele suferite.
Antonie Iorgovan precizează în legătură cu aceste acte că „sunt avute în vedere două categorii de raporturi: 1) Parlament-Guvern şi 2) Preşedintele României- Guvern, iar în fiecare raport se includ atât actele unui subiect, cât şi actele celuilalt subiect”.
Privind primul raport, în art.110 din Constituţie se prevede că: ”Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor sunt obligate să prezinte informatiile şi documentele cerute de camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedintelui acestora”.
Între aceste documente pot fi şi hotărâri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Nu orice act al Guvernului care priveşte raporturile dintre Parlament şi Guvern este şi act de guvernământ, unele sunt clar acte administrative fără încărcătură politică, care pot fi atacate în contencios administrativ.
În ceea ce priveşte actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele României, faţă de dispoziţiile Constituţiei, reţinem că acestea îmbracă forma propunerilor (ex.-Preşedintele României acreditează şi recheamă reprezentanţii dipomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea şi schimbarea rangului misiunilor diplomatice din Constiuţie), a negocierilor unor tratate internaţionale (ex. Preşedintele României nu poate incheia în numele României, decât tratatele intenaţinale negociate de Guvern) sau a actelor juridice specifice prevăzute de art.107 din Constituţie.
Prin eleminare, vor intra în sfera excepţiei la care ne referim, numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu şi hotărârile, cărora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ, respectiv ordonanţele, cărora li se vor aplica regulile contenciosului administrativ constituţional. Invers, actele Preşedintelui care privesc raporturile sale cu Guvernul, ca regulă, sunt acte cu acracter politic. Astfel, potrivit Constituţiei din 21 noiembrie 1991, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, „Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru; numeşte Guvernul; revocă şi numeşte membrii guvernului în cazul remanierii guvernamentale; consultă Guvernul şi participă la şedinţele acestuia; primeşte jurământul primului-ministru şi ai celorlalţi membri ai acestui; desemnează un prim-ministru interimar; cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţie lor; poate dispune suspendarea din funcţie a unui membru al Guvernului, dacă s-a cerut urmărirea penală”.
- Actele administrative de autoritate şi de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
Expresia organe de conducere din cadrul Parlamentului are un sens foarte larg; ea evocă atât organele de conducere ale fiecărei Camere, căt şi organele de conducere ale aparatului, adică persoanele cu mari funcţii de decizie.
Actul administrativ de autoritate este un act unilateral (emană de la un singur organ) iar actul administrativ de gestiune este un act bilateral (între doi subiecţi).
Prin acte administrative de gestiune se înţeleg acele acte juridice pe care administraţia le face pentru conservarea, mărirea sau micşorarea patrimoniului său.
Acţiunea de contencios administrativ nu are ca obiect asemenea acte administrative care emană de la organele de conducere ale Parlamentului.
Organele de conducere ale Parlamentului sunt organele situate în afara administraţiei, ele fiind organe parlamentare. Ca atare, actele administrative de autoritate şi cele de gestiune nu pot fi controlate de instanţele de contencios administrativ, deoarece nu sunt acte care emenă de la o autoritate administrativă. În ceea ce priveşte această categorie de acte, ne aflăm în prezenţa unei cauze de neprimire, trasă din natura de la care emană aceste acte.
Alexandru Negoiţă precizează referitor la aceasta: ”Nu există nici o justificare pentru a scoate în afara contenciosului administrativ actele de autoritate şi de gestiune, chiar cele pe care le fac autorităţile administrative din cadrul Parlamentului”.
La aceste instituţii funcţionează o serie de birouri, încadrate cu funcţionarri de carieră, a căror situaţie juridică trebui protejată, deschizăndu-se posibilitatea folosirii acţiunii în contencios administrativ în cazul încălcării drepturilor lor. Pentru actele de gestiune, cu atăt mai mult nu se poate înlătura posibilitatea acţiunii în justiţie în cazul ivirii unor astfel de litigii între stat şi particulari în general credem că redactarea textului din Legea nr.554/2004 precum ca nu pot fi atacate în justiţie, trebuie interpretată prin raportare la obiectul legii respective şi anume că nu este aplicabilă legea menţionată actelor administrative de gestiune. Rezultă de aici că pentru actele de gestiune nu se aplică reglementarea prevăzută de legea contenciosului administrativ, care, după cum am arătat, priveşte numai actele administrative propriu-zise de autoritate. Deci, pentru actele de gestiune făcute de stat este deschisă acţiunea de drept comun.
- Actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului nu pot fi obiect al acţiunii în contencios administrativ pentru căau un caracter preponderent politic şi nu pot fi lăsate la aprecierea judecătorului.
În forma actuală de exprimare a legii, actele respective, intervenind oricănd privitor la siguranţa internă şi externă a statului, orice măsură de protecţie care face obiectul actelor administrative, ar putea fi considerată referitoare la siguranmţa statului şi excluse deci de contenciosul administrativ, ceea ce ni se pare a fi nejustificat în raport cu exigenţele ocrotirii drepturilor cetăţeneşti în condiţiile statului de drept.
- Actele administrative referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale la care participă România .
Acestea au acracterul actelor de guvernământ şi se referă la încheierea, interpretarea şi executarea tratatelor internaţionale în care România este parte, precum şi la protecţia diplomatică a cetăţenilor, lăsându-se Guvernului şi Ministerului de Externe , puterii executive în general, responsabilitatea acţiunii iplomatice. „Textul legii vizează întreaga categorie de acte şi are scopul de a lăsa Guvernului întreaga responsabilitate cu privire la interpretarea şi executarea actelor internaţionale, fără a exista posibilitatea de acţionare în contencios administrativ.
Această excepţie este explicată de profesorul C.G.Raricescu, prin necesitatea de a apăra siguranţa externă a statului, respectiv prin responsabilitatea exclusivă a Guvernului în materie diplomatică. Guvernul, afirmă dânsul, „fiind singurul în măsură a aprecia şi hotărâ săvârşirea unor acte cu caracter internaţional care prin repercursiunile pe care le-ar avea sunt de o gravitate exceptională; în acest înţeles, libertatea şi autunomia acţiunii diplomatice a Guvernului pot intra în noţiunea de cerinţe de ordine superioară, de care ne vorbeşte Legea contenciosului administrativ.
5.Actele administrative emise în circumstanţe speciale pentru luarea măsurilor urgente, de organele executive, pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public.
Aceste acte administrative s-ar părea, prin formularea cuprinsă în finalul art.2 al Legii nr. 554/2004, că se referă numai la organele puterii executive, în realitate însă, aceste acte pot interveni de la autorităţile administrative teritoriale, care includ, pe lângă organele puterii executive şi pe cele al administraţiei locale.
În art.2 din legea menţionată sunt enumerate câteva situaţii în care se pot emite asemenea acte administrative: ”actele administrative emise ca urmare a stărilor de necesitate sau cele emise pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizotiilor şi a altor evenimente de aceeaşi gravitate”. În acest text sunt grupate două feluri de acte, deosebite prin natura lor. Primul se referă la ctele emise ca urmare a stării de necesitate. Asemenea acte adoptate de autoritatea administrativă n-ar putea avea,credem, decât un caracter provizoriu, pe perioada cât durează starea de necesitate, pe de altă parte, credem că asemenea acte ar trebui supuse ratificării organului legisltiv.
Al doilea fel de acte administrative pot fi adoptate, după cum prevede textul, pentru evitarea sasu înlăturarea efectelor unor evenimente periculoase, cum sunt calamităţile naturale (extinderea unor boli infecţioase la un număr mare de persoane dintr-o anumită colectivitate), epizotiile (extinderea unor boli infecţioase la un numă mare de animale dintr-o regiune).
Deşi aceste acte sunt exceptate de la Legea contenciosului administrativ de a putea fi contestate în justiţie, judecătorul este totuşi competent să verifice leglitatea acestora, cercetând dacă au fost emise în condiţiile prescrise de lege, constatând dacă există sau au existat circumstanţele pentru care au fost emise actele respective, ceeea ce costituie condiţia de legalitate pe care trebuie să o îndeplinească pentru a putea fi exceptate. Aceste circumstanţe privesc motivul şi mobilul actelor administrative în cauză.
- Acte de comandament cu caracter militar
această categorie de acte administrative au fost exceptate în ţara noastră, pentru prima dată, prin art.107 din Constituţia de la 1923, care prevedea că puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de comandament cu caracter militar. Aceeaşi reglementare se găseşte şi în Legea contenciosului administrativ din 1925, precum şi în art.2 lit. b, din Legea contenciosului administratin nr. 554/2004. se conturează astfel noţiunea actelor de comandament cu caracter militar ca fiind actele făcute de organele militare, a cadrelor militare încadrate în aceste unităţi. Deci, aceste acte nu se adresează persoanelor fizice sau juridice din afaras unităţilor militare,ele sunt făcute în legătură cu serviciile şi îndatoririle militare,din cadrul serviciului, de aceea nu sunt susceptibile de a fi atacate în contencios administrativ. Ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi în executarea legii în raporturile cu persoanele fizice şi juridice, sunt susceptibile de a fi contestate în contencios administrativ. Această precizare operează şi în cazul în care vătămarea drepturilor priveşte persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă această calitate alorificând un drept (ex- trecerea în retragere a unui ofiţer sau refuzul de a i se recunoaşte dreptul la pensie este act susceptibil de acţiune în contencios administrativ, acesta neavănd caracter de act de comandament militar).
Ţinând seama de faptul că Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 nu cuprinde, în cadrul excepţiilor de la aplicarea acesteia şi actele autorităţilor militare, altele decât cele de comandament cu caracter militar, socotim că instanţele de contencios administrativ sunt completate să verifice legalitatea actelor administrative care au caracter de comandamente militare cu condiţia că aceste acte să nu întrunească trăsăturile actelor cu caracter militar, ci să fie acte administrative de autoritate asemănătoare a actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de oricare serviciu public administrativ.
Majororitatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune au făcut distincţia între actele de comandament cu acracter militar, care intervin în raporturile dintre autorităţile militare şi populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ. Prin eliminare, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar, au fost reţinute numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.
- Actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cîrora se prevede prin lege specială, o altă procedură juridiciară, adică acele acte administrative de autoritate pentru care, prin legi speciale, controlul legalităţii acestor acte este atribuit altor instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. Aici se includ: actele de stare civilă a căror legalitate este verificată de către judecătorii, tot astfel, cel nemulţumit pentru nerezolvarea cererii de eliberare a unui paşaport se va putea adresa juddcătoriei, actele referitoare la spaţiul locativ de stat, sunt de asemeni de competenţa instanţelor judecătoreşti (cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor organe). Tot în legătură cu sesizarea instanţelor de contencios administrtiv cu acţiuni de competenţa altor instanţe judecătoreşti, s-a constatat că unele instanţe de contencios administrativ resping acţiunile ca inadmisibile, iar altele îşi declină competenţa în favoarea judecătoriilor competente. În ceea ce ne priveşte, considerăm ca ultima soluţie este cea legală.
- Actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său.
Litigiile care se ivesc în legătură cu aceste acte se soluţionează pe baza normelor de drept comun. Aşa este cazul actelor unilaterale de dreptul muncii referitoare la inchiere, executarea ori încetarea contractului de muncă, în legătură cu care orice litigii sunt de competenţa organelor de jurisdicţie a muncii.
9.Actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic.
Controlul ierarhic, se exercită într-o ierarhie administrativă, de autorităţile sau funcţionarii superiori, asupra unităţilor si funcţionarilor din teritoriu, aflaţi într-a anumită subordonare administrativă. Acest control se exercită, nu numai din punct de vedere al oportunităţii şi utilităţii adoptării sau emiterii actului respectiv. În aceste cazuri, potrivit textului citat, aceste acte administrative nu pot fi atacate în contencios administrativ, pentru că aceste instanţe sunt competente să aprecieze legalitatea actelor administrative de autoritate şi nu oportunitatea adoptării sau emiterii lor.
- Cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi taxelor, precum şi amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe.
În art3 din Legea nr.554/2004 se arată că aceste cereri se rezolvă de către organele prevăzute de legea specială şi în condiţiile stabilite de aceasta. Este cazul, de exemplu, al contestaţiilor privind stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitului pe profit care se rezolvă (potrivit Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal) de către direcţiile generale ale finanţelor publice şi a controlului financiar de stat şi a municipiului Bucureşti. Împotriva deciziei, date de aceste organe, se poate face contestaţie la Ministerul Finanţelor, soluţia dată de acest minister fiind definitivă.
11.Actele administrative jurisdicţionale.
Art.4 din Legea nr.554/2004 prevede că „Actele administrative jurisdicţionale cu excepţia celor prevăzute de art.3 şi a celor din dmeniul contravenţiilor pot fi atacate în contencios administrativ cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie. Hotărârea curţii este definitivă.
De aici rezultă că atunci când printr-o lege se prevede o anumită jurisdicţie pentru contestarea unui act administrativ persoana vătămată în dreptul său prin acest act trebuie să folosească, mai întâi, regulile jurisdicţiei respectie . Aceasta inseamnă de fapt o excepţie de la regulile contenciosului administrativ. Dacă actul administrativ ce rezultă în urma folosirii jurisdicţiei respective a rămas definitiv el poate face obiect numai al recursului la Curtea Supremă de Justiţie. Indirect însă, cu prilejul soluţionării recursului Curtţii Supreme de Justiţie, va examina şi legalitatea actului administrativ prin care s-a vătămat un drept al reclamentului.