Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile intentate trebuie să le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată proceda la judecarea fondului litigiului. Aşadar, verificarea îndeplinirii condiţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când una sau mai multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a fi respinsă.
Prima condiţie pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ este ca vătămarea dreptului să fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege. În art. 2 din Legea nr. 554/2004 se arată că se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă legea nu prevede un alt termen.
Cât priveşte actul administrativ, pentru a putea să facă obiect al unei acţiuni în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el să se fi vătămat unele drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante în aceste acţiuni.
Uneori, în literatura juridică şi în practica judiciară s-a apreciat că o astfel de condiţie este satisfăcută numai în cazul în care intervine un act administrativ individual pentru că numai un astfel de act poate vătăma un drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice.
S-a apreciat astfel că un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de vătămare în mod direct, pentru că, de regulă, intervine un act individual care să facă aplicaţiunea celui normativ.
Chiar dacă s-ar admite o astfel de susţinere nu înseamnă că actele administrative normative nu pot fi cenzurate, sub aspectul legalităţii lor, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, în legătură cu legalitatea actului administrativ individual prin care s-a vătămat dreptul care aparţine unei persoane fizice sau juridice reclamante în acţiunea cu care este sesizată instanţa de judecată.
În acest context trebuie subliniat şi faptul că nu vor putea face obiectul acţiunii directe în contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi materiale care nu produc prin ele însele efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legalităţi lor, însă, numai în legătură cu actul administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie.
De aceea, este important să facem distincţia între actele administrative şi operaţiunile administrative şi materiale pentru că de multe ori aceste operaţiuni prezintă aspecte care dau posibilitatea considerării lor ca acte administrative. Aceste operaţiuni care se realizează în cadrul activităţii administrative pe baza şi în executarea legii produc efecte juridice, dar aşa cum am arătat, nu prin ele însele, cum se întâmplă în cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementează.
A doua condiţie este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege în favoarea reclamantului, persoană fizică sau juridică.
Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv, adică un drept pe care i l-au acordat normele juridice şi pe care autoritatea publică are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în favoarea reclamantului.
Rezultă astfel, că pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu este suficientă existenţa unui interes legitim şi că trebuie dovedită existenţa şi încălcarea unui drept subiectiv care să aparţină reclamantului şi să fi fost stabilit prin lege sau prin acte emise pe baza şi în executarea legii (nu este vorba aşadar de drepturi care să provină dintr-un contract).
Este, de asemenea, necesar ca autorităţilor publice să le revină sarcina în cadrul competenţei pe care o au să realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin aceasta se exprimă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi cei administraţi.
În prezent, în practica Secţiei de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie s-a precizat că în privinţa structurii dreptului vătămat pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este necesar să fie vorba de un drept şi nu de o simplă vocaţie.
Cu titlu de exemple de drept vătămat, în practica instanţei supreme, amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite funcţii publice (secretar, contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii şi meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat într-o funcţie publică din care reclamantul a fost îndepărtat abuziv; dreptul de a obţine o autorizare de funcţionare.
Tot legat de dreptul încălcat, s-a menţionat că pentru a avea deschisă calea acţiunii în justiţie este necesar ca dreptul să fie recunoscut de lege.
În afara existenţei dreptului recunoscut de lege este necesar ca acţiunea introdusă în justiţie să prezinte un interes, aşa cum este analizat, la dreptul procesual civil.
Un astfel de interes nu există, spre exemplu, în cazul în care actul administrativ împotriva căruia se plânge reclamantul a fost retras de autoritatea administraţiei publice sau nu şi-a produs efectele juridice.
Cea de-a treia condiţie de admisibilitate a unei acţiuni în contencios administrativ se referă la actul atacat care trebuie să emane de la o autoritate publică, aşa cum prevăd disp. art. 48 din Constituţie.
De precizat că Legea nr. 1/1967 care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusivă a organelor administraţiei de stat. Aceasta concepţie rezultă din felul în care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competenţa instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ.
Se stabilea astfel, că judecătoriile soluţionau litigiile care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administraţiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti, soluţionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale ale administraţiei de stat, excluzând actele Consiliului de Miniştri, care era considerat organ suprem al administraţiei de stat .
Legea nr. 29/1990 – vechea lege a contenciosului administrativ - nu mai folosea termenul de organ al administraţiei de stat, ci pe acela de autoritate administrativă, înlocuită apoi cu noţiunea de autoritate publică, prin art. 48 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 554/2004.
Actele administrative sunt, în principal, opera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia publică prin organizarea executării şi executarea legii, în cadrul unei competenţe conferite de lege, sau de acte emise pe baza şi în executarea legii.
În aceasta categorie de autorităţi ale administratiei publice intră, pe lângă autorităţile puterii executive, stricto sensu (Preşedintele României şi Guvernul) şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale precum şi instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o competenţă de organizare a executării şi executare a legii, fapt prevăzut în lege sau în alte acte normative date în baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executării şi de executare a legii se realizează însă şi în cadrul sistemului de organizare a celorlalte două puteri ale statului, anume puterea legiuitoare şi puterea judecătorească. Şi în aceste sisteme de organizare pot exista autorităţi care să emită acte administrative pe baza unei competenţe conferite de lege.
Acest lucru rezultă pentru puterea legiuitoare din dispoziţiile art. 5 al. 1 din Legea nr. 554/2004 care menţionează că nu pot fi atacate în justiţie actele administrative de autoritate şi de gestiune ale organelor de conducere ale Parlamentului.
La fel, a rezultat că în baza unei competenţe conferite de lege, organele de conducere ale curţilor de apel emit acte administrative în procesul organizării şi executării legii (exemplu, competenţa preşedinţilor curţilor de apel în legătură cu numirea unor persoane în funcţii auxiliare la instanţele judecătoreşti).
În practica judecătorească s-a considerat că în cazul în care unui candidat la ocuparea prin concurs a unei funcţii auxiliare în cadrul unor instanţe judecătoreşti i se refuză înscrierea la concurs, acest refuz se consideră act administrativ şi îi este deschisă calea unei acţiuni în contencios administrativ.
S-a considerat,de asemenea, că au calitate de autorităţi publice şi unele organizaţii nestatale care organizează o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabilă competenţă în a acţiona în organizarea executării şi executarea legii.
Astfel, barourilor de avocaţi li s-a recunoscut competenţa de a emite acte administrative, întrucât sunt organizate şi funcţionează pe baza legii. În cazul în care se refuză înscrierea la concursul pentru intrarea în barou unei persoane care îndeplineşte condiţiile legale, se consideră că prin acest refuz, care este un act administrativ, i s-a încălcat un drept, şi de aceea i se dă posibilitatea contestării refuzului la instanţa de contencios administrativ.
De asemenea, instituţiilor particulare de învăţământ superior care funcţionează în baza legii, li s-a atribuit competenţa de a organiza activităţi de pregătire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice, etc. În acest caz diplomele emise de aceste instituţii sau refuzul de a emite aceste acte sunt considerate acte administrative şi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios administrativ.
Se are în vedere că instituţiile respective, deşi particulare, desfăşoară o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei autorizaţii emise de administraţia de stat şi sub controlul acesteia. Aceste instituţii particulare pot avea calitatea de autorităţi publice care să emită sau adopte acte administrative.
Atribuirea unei asemenea competenţe şi altor organizaţii de stat sau particulare, cu sau fără personalitate juridică, este determinată de natura activităţii pe care o desfăşoară organizaţiile respective, şi anume o activitate de interes public. Competenţa lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de organizare a executării şi de executare a legii, ceea ce le conferă calitatea de autorităţi publice.
Extinzându-se prin Legea nr. 554/2004 sfera noţiunii actelor administrative care pot fi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios administrativ acest lucru este remarcabil în asigurarea protecţiei persoanelor fizice şi juridice, pe linia apărării drepturilor recunoscute acestora prin lege şi la care sunt obligate autorităţile publice indiferent de natura lor organizatorică.
Singura condiţie pentru a fi considerate autorităţi publice şi a avea competenţa de a emite acte administrative este, aşa cum am mai arătat, ca acest lucru să rezulte din lege sau din acte normative emise în baza şi în executarea legii.
A patra condiţie este aceea a efectuării procedurii administrative prealabile şi introducerii în termenul legal a acţiunii în contencios administrativ.
Înainte de a se adresa instanţei judecătoreşti competente, reclamantul are obligaţia de a folosi recursul administrativ graţios prin care solicită autorităţii publice care a emis actul administrativ prin care s-a încălcat dreptul reclamantului recunoscut de lege, sau care a refuzat expres sau tacit pretenţia reclamantului să revină asupra atitudinii iniţiale şi să-i recunoască pretinsul drept.
Termenul în care se exercită acest recurs administrativ graţios este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori în cazul tăcerii administraţiei, de la expirarea termenului în care autoritatea avea obligaţia să rezolve cererea.
În lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea contenciosului administrativ a fixat un termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii .
Legea contenciosului prevede şi posibilitatea folosirii recursului ierarhic administrativ la autoritatea ierarhic superioară celei emitente a actului administrativ .
În cazul în care reclamantul a optat şi pentru acest recurs administrativ (cel ierarhic), el are obligaţia să aştepte răspunsul autorităţii publice sesizate timp de 30 de zile după care va putea introduce acţiunea în contencios administrativ, la instanţa competentă.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de recursul graţios care este obligatoriu şi care constituie o condiţie prealabilă introducerii acţiunii în contencios administrativ la instanţă.
Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legea nr. 1/1967 şi se regăseşte şi în legislaţia altor ţări.
Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a litigiului şi are şi avantajul de a invoca autorităţii emitente atât motive de ilegalitate, cât şi de lipsa de oportunitate.
În acest caz se dă posibilitate administraţiei să-şi reconsidere activitatea stingând eventual litigiul prin rezolvarea favorabilă a cererii ce constituie obiectul recursului graţios.