Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 abrogă, după 14 ani de la intrarea sa în vigoare, Legea nr. 29/1990, una dintre primele legi ale procesului de revenire la instituţiile juridice democratice în România, după anul 1989.
Inlocuirea Legii nr. 29/1990 era, însă, previzibilă şi necesară, ţinând seama de schimbările majore intervenite atât în cadrul constituţional din anul 1991 şi, mai apoi, în anul 2003, prin revizuirea acestuia, cât şi în cel legislativ în vigoare din toată această perioadă, fapt pentru care multe din dispoziţiile sale erau depăşite, unele chiar căzute în desuetudine.
Prevederile noii legii a contenciosului administrativ sunt puse, în mod evideni în concordanţă cu dispoziţiile Constituţiei României, republicată, ceea ce face să se realizeze şi o corelare firească între anumite instituţii constituţionale. Se stabileşte, astfel, pentru prima oară în acest domeniu, o complementaritate între instituţia contenciosului administrativ şi instiţiile Avocatul Poporului şi Ministerului Public, întărindu-se considerabil sistemul juridic de garantare a drepturilor, libertăţilor şi intereselor cetăţeanului împotriva abuzurilor autorităţilor publice sau ale funcţionarilor publici.
In consecinţă, sfera subiectelor cu drept de a sesiza instanţele de contencios administrativ s-a lărgit, în mod semnificativ, faţă de vechea reglementare care prevedea numai “orice persoană fizică sau juridică”, noile dispozijii ale legii contenciosului administrativ vorbesc despre “orice persoană”, “care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ...”. “Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public” (art. 1 alin. 1). In acest sens, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al sau sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept (art. 1 alin. (2)).
Articolul 1 al Legii nr. 554/2004 reprezintă "o schimbare de optică" după cum se apreciază de către Tudor Drăganu ; ea se deosebeşte, în aceasta opinie atât “prin conţinut” cât şi prin “filosofia " pe care se fundamentează, iar redactarea sa fiind apreciată ca drept o conturare a “acţiuni populare în Contenciosul administrative”. Textul acestui articol nu precizează despre ce persoană se are în vedere, utilizându-se termenul de “orice persoană”, deci atât o persoană fizică, cât şi o persoană juridică.
Referitor la persoana juridică, se poate adauga, prin coroborarea textului alin.1 cu cel al alin. 8 al articolului 1, că acţiuni în Contenciosul administrativ prin invocarea încălcării drept unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu va putea introduce decât persoana juridică de drept privat.
Persoana de drept public poate introduce acţiuni, în conformitate cu prevederile alin. 8 al art.l din lege, pentru apărarea unui drept propriu încălcat, atunci când este vorba de contencios subiectiv, fie pentru apararea unui interes, care nu poate fi decât interes pubic, în cazul unui contencios obiectiv.
Fundamentat pe dispoziţiile Legii nr. 29/1990 s-a admis, de către unele instanţe acţiuni ale primarilor împotriva hotărârilor consiliilor locale, fapt care apare admisibil şi în temeiul prevederilor noii legi, însă “numai dacă temeiul acţiuni îl reprezintă un interes legitim public, cum ar fi respectarea legii şi a Constituţiei”. La fel va trebui să înţelegem
şi acţiunea prefectului.
In schimb, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenda Naţională a Funcţionarilor Publici vor apare într-o dublă calitate, adică atât în cea de titular ai acţiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetăţeanului vătămat, cât şi ca titulari ai unor acţiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acţiuni în contenciosul obiectiv, acţiune de ordine publică, la care nu se mai poate renunţa în conformitate cu prevederile art. 28 alin .(2) din Legea nr. 554/2004.
Noua reglementare nu mai face distincţia dintre noţiunile legalitate şi oportunitatea,
aceasta din urmă fiind “o dimensiune a legalităţii”. In acest sens, oportunitatea este explicată ca o exercitare în colectiv a unor drepturi fundamentale prevăzute de Constituţie, cum sunt : dreptul la libertate economică, dreptul la asociere, libertatea întrunirilor, etc.
Sunt subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ, în noul context legislativ: Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul şi Agenda Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană de drept public vătămată într - un drept sau, după caz, când s -a vătămat un interes legitim. Se pot introduce acţiuni la instanţa de contencios administrativ şi de către grupuri de persoane interesate, care nu au personalitate juridică.
Cât priveşte Avocatul Poporului şi Ministerul Public, acestea pot introduce acţiunea la domiciliul petentului sau de la sediul persoanei juridice vătămate, fie ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în cazul primei autorităţi, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă se apreciază de către avocatul poporului că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, fie când, în urma exercitării atribuţiilor, de către cea de a doua, se apreciază de către ministerul public că încălcările dreprurilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative individuate ale autorităţilor publice emise cu exces de putere.
In aceste cazuri, petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând să fie citat în această calitate. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, acesta va sesiza instanţa de contencios administrativ de la sediul autorităţii publice emitente.
De menţionat, cu caracter de noutate, faptul că legea stabileşte că şi o persoană vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios adiministrativ.
In acelaşi timp, noul act normativ reglementează posibilitatea şi pentru autorităţile publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea cere instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. In cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
Se precizează, în mod expres, de legiuitor că în instanţa de contencios administrativ este obligatorie prezenţa reprezentantului Ministerului Public, mai mult chiar, pentru excesul de putere, se prevede cî instanţa, din oficiu sau la cerere, să poată introduce în cauză organisme sociale cu personalitate juridică interesate. De asemenea, se impune să subliniem că acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect şi de Agenţia
Naţionala a Funcţionarilor Publici, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase.
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 acordă o atenţie deosebită înţelegerii corecte şi coerente a normelor sale, fapt pus în evidenţă prin dispoziţiile articolului 2 alin.1 şi 2 care precizează semnificaţia termenilor şi expresiilor utilizate în cuprinsul său. Astfel,
- persoana vătămată, care are înţelesul de „ orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat ;
- autoritatea publică, semnificând „ orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”;
- act administrativ, semnifică ,,actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legii, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiec: - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;- executarea lucrărilor de interes public; . prestarea serviciilor publice; - achiziţiile publice”;
- act administrativ-jurisdicţional, fiind, în înţelesul legii, ,,actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare”;
- contenciosul administrativ, reprezintă “activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”;
- instanţa de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalelor administrativ - fiscale;
De asemenea, legea precizează şi alţi termeni şi sintagme, cum sunt:
- cele de nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, prin care se menţionează “faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu seprevede alt termen”;
- refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, adică “exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea”;
- plângerea prealabilă, cu semnificaţia de „ plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia”;
- act de comandament militar, “actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”;
- serviciul public “activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public”;
- interes public, ,,interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, liberăţilor şi îndatoririlor fundamentală ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”;
- exces de putere, ,,exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”;
- drept vătămat, orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr - un act administrativ;
- interes legitim privat, posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
- interes legitim public, posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public;
- organisme sociale interesate, structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative;
- pagubă iminentă, prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionarii unei autorităţi publice ori a unui serviciu public;
- instanţa de executare, instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ.
Sunt asimilate actelor administrative unilateral şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Există însă şi opinii contrare introducerii definiţiilor în cadrul dispoziţiilor legii exprimate atât de doctrina clasică refractară soluţiei definiţiilor date prin acte normative, cât şi de cea actuală, prin vocea “Patriarhului Dreptului public românesc” aşa cum este considerat prof. Tudor Drăganu. In acest sens, acesta apreciază că soluţia “fie nu reflectă realitatea, fie nu corespunde sensului general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii europene a drepturilor omului”. Se exemplifică, printre multe altele, cu pct. a) al art. 2 al legii, care pune în evidenţă un non sens, sau, aşa cum se menţionează de către T. Drăganu, „cum ar fi posibil ca o persoană fizică să fie titulară a unui drept public. Odată ce un drept, pentru a fi public, trebuie să aparţină colectivităţii, iar aceasta trebuie să fie o persoană juridică”. Sau pct. c) al art. 2 din lege, care nu ţine seama de faptul că astăzi punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, executarea unor lucrări de interes public şi prestarea unor servicii publice se fac în unele cazuri prin contracte de drept privat (închirieri, achiziţii, etc.).
Totuşi, includerea definiţiilor reprezintă în opinia autorului „un pas important pe drumul fortificării instituţiei contenciosului administrativ în dreptul românesc, ca instituţie de gardă a drepturilor fundamentale ale cetăţeanului în faţa comportamentelor abuzive ale autorităţilor publice”.
Sunt prevăzute, în noua lege, de asemenea, o sferă lărgită de acte administrative ce pot fi atacate, cum sunt: actul administrativ unilateral şi cel normativ, cel asimilat cu actul administrativ unilateral ca de pildă refuzul nejustificat de a rezolva o cerere ,,precum şi faptul că o autoritate nu răspunde în termenul legal şi, nu în cele din urmă, includerea contractelor încheiate de autorităţile publice, ca acte administrative asimilate.
Faţă de prevederile legale anterioare, respectiv art. 7 din Legea nr. 29/1990, acţiunile introduse la instanţa de contencios administrativ competentă, conform dispoziţiilor Legii nr. 554/ 2004, acestea sunt taxate cu taxe de timbru prevăzute pentru cauzele neevaluabile în bani, iar cele care au ca obiect contractele administrative se vor taxa la valoare.
S-au corelat, totodată, obiectul litigiilor privind actele administrative cu cele cuprinse în Codul de procedură fiscală cum sunt: contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de până la 5 miliarde de lei care se soluţionează în fond de tribunalele administrativ -fiscale, iar cele mai mari de 5 miliarde de lei sunt soluţionate în fond de secţiile administrativ-fiscale ale curţilor de apel, dacă nu se prevede altfel prin lege specială.
Prin art. 3 al legii se instituie în mod expres, norme care reglementează tutela administrativă sau controlul de legalitate, conform căruia prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la art. 11, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale. Tutela administrativă este, astfel, inclusă ca o componentă a contenciosului administrativ, în condiţiile organizării şi funcţionării administraţiei publice locale pe baza principiului constituţional al descentralizării administrative şi al autonomiei locale (art. 120 alin.l), conform căruia activitatea colectivităţilor locale se desfăşoară autonom, nu independent. Acest mod de funcţionare a autorităţilor locale rezultă din însăşi principiul unităţii şi indivizibilităţii statului român ( art. 1 alin. (1) din Constituţia României), fapt ce creează autorităţilor publice centrale, respectiv Guvernului, dreptul şi obligaţia de a supraveghea activitatea lor, prin tipul de control denumit de tutelă administrativă sau control administrativ, reglementat de art. 123 alin 5 din Constituţia României, republicată.
Prin aceste norme ale legii contenciosului administrativ se consideră că, în sfârşit, sfera actelor administrative ale autorităţilor publice locale ce pot fi atacate de prefect în faţa instanţei de contencios administrativ, au fost puse, astfel, de acord cu dispoziţiile constituţionale, în sensul de a se preciza că pot fi atacate toate actele, deci şi cele de gestiune exceptate de prevederile art.24 alin.(l) lit.f) şi art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.
Totodată, alin.(2) al art. 3 din Legea nr. 554/2004 introduce, alături de prefect, şi o altă autoritate, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prevăzute de legea contenciosului administrativ şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
In ambele situaţii menţionate, până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Cu privire la excepţia de nelegalitate, legea contenciosului administrativ, în art. 4 stabileşte că legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. Atunci când instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Dispoziţiile alin (3) al art.4 din Legea nr.554/2004, referitoare la termenele de declarare şi soluţionare a recursului, de 48 de ore de la pronunţare şi respectiv de 3 zile de la înregistrare, potrivit Deciziei nr. 647 din 5 octombrie 2006 a Curţii Constituţionale, au fost declarate ca neconstituţionale. Motivele sunt atât sub aspectul ambiguităţii şi impreciziei, al termenelor scurte pe care le stabileşte, precum şi sub aspectul modalităţii de citare, fapt ce încalcă , prevederile art.21 alin.3 din Constituţie şi, prin raportare la art.20 din Constituţia României, republicată, art.6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Ca urmare, prin lege aceste prevederi au fost abrogate.
Nu pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ, conform art. 5 din legea contenciosului administrativ, actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul şi actele de comandament militar. Aceste două categorii de acte, care nu sunt supuse controlului instanţei de contencios administrativ, le regăsim şi în cadrul Legii nr. 29/1990, art. 2 lit.a), prima teză şi lit. b). De asemenea, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară; textul alin, (2) al art. 4 din Legea nr.554/2004 este, de fapt, o reiterare a cauzei de neprimire ce rezultă din existenţa unui recurs paralel, prevăzut de art. 2 lit. c) din Legea nr. 29/1990, unde, în loc de lege organică era introdusă sintagma lege specială.
Sunt acte care, potrivit terminologiei folosite de legea contenciosului administrativ, pot fi atacate numai pentru exces de putere, deci controlul se limitează la excesul de putere al acestora, pentru categoria de acte administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor. În litigiile prevăzute mai înainte, respectiv, în alin. (3) al art. 5 din lege, nu sunt aplicabile prevederile referitoare la suspendarea executării actului administrativ, reglementată de art. 14 şi judecarea recursului în situaţii deosebite, dispuse de art. 21 din lege.
Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite, conform art. 6 din Legea nr. 554/2004, normă care este de fapt o reluare a textului constituţional al alin.(4) al art.21 din Constituţia României, republicată. Cât privesc actele administrativ - jurisdicţionale, acestea pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă, potrivit art. 10 din legea contenciosului administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ - jurisdicţionale de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ - jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ - jurisdicţional competent. Termenul de 15 zile de la comunicare începe să curgă de la data notificării. Totodată, dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ - jurisdicţională în timpul soluţionării litigiului respectiv, va notifica intenţia sa organului administrativ - jurisdicţional sesizat, ce va trebui să emita o decizie care să ateste renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul de 15 zile începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.