Termenul de guvernare provine din grecescul kubernân- care se traduce prin a conduce o navă. Analogia cu navigaţia s-a menţinut în latina medievală (gubernance) şi chiar în limbile moderne. În prezent, noţiunea de guvernare are cel puţin două semnificaţii: 1) guvernarea ca instituţie-atunci când este folosit în sens strict şi 2) guvernarea ca proces-în cazul în care este utilizat în sens larg.
Guvernarea ca proces
Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri şi grad de control al societăţii de căre stat. Termenul considerat echivalent de către o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie originală, formulată de filozoful francez Michel Foucault, obţinută prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (raţionalitate.) Guvernarea, în acest sens se referă la conducerea sau la activităţile destinate ghidării modului în care sunt conduşi oameni. Conducerea este interpretată din perspectiva direcţionarii şi lidershipului. Se referă, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, în care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forţelor. Raţionalitatea, formă a gândirii sistematice şi clare despre cum trebuie făcute lucrurile sugerează că înainte ca ceva sau cineva să poată fi controlat sau manageriat trebuie mai întâi să fie definit. De aceea, statele trebuie să-şi proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populaţie, care să ofere posibilitatea vizibilităţii şi cunoaşterii acestora.. Sistemele de acest tip trebuie să includă pe lângă mecanismele de management şi administare (procese de muncă, proceduri şi reguli) şi căile de clasificare a indivizilor sau grupurilor ( pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care să permită identificarea, clasificarea, controlul acestora. ( Foucault, M, 1979, Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21)
Analiza rolului guvernării vis-a-vis de societatea civilă variază în funcţie de abordarea filozofică a autorilor acestor analize.
Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniată de apariţia a două mari teorii ale statului: (1) teoria mecanicistă şi (2) teoria organică.
În teoria mecanicistă, guvernarea este o activitate necesară pentru menţinerea ordinii în societate. Guvernarea este un mecanism şi un scop, statul este expresia legii, iar legea este ilustrarea perfectă a raţionalităţii. Fără o ierarhie puternică impusă de către stat, interesele individuale pot deveni dominante în defavoare interesului general. Se impune, deci, conservarea status quo-ului în care lipsa de obedienţă civică este considerată ca ilegitimă.
Michel Foucault este, la sfârşitul anilor 70, unul dintre criticii marcanţi ai acestei abordări. Acesta a denunţat presiunile exercitate de către stat prin intermediul normelor sociale impuse asupra cetăţenilor. Criticile au fost direcţionate spre guvernarea ca proces (si nu spre guvernul ca instituţie), respectiv asupra căilor prin care societatea era condusă.
Teoria organică a statului consideră guvernarea ca o cale de ghidarea a societăţii spre o ordine mai bună. Guvernarea este interpretată ca un proces care conduce societatea în direcţia realizării unor condiţii sociale mai bune aşa după cum creierul coordonează un întreg organism.
Creşterea cheltuielilor publice în serviciile publice şi infrastructură, în perioada dintre marea criză economică şi cel de-al doilea război mondial, a avut ca efect dezvoltarea unui nou tip de relaţii între stat şi cetăţeni, un nou tip de guvernare. A crescut rolul legitim al statului ca organizaţie de redistribuire a Produsului Intern Brut, dar în acelaşi timp puterea a fost transferată spre grupuri de specialişti în politici pentru a rezolva problemele a căror grad de complexitate era în creştere. Altfel spus, are loc o reconfigurare a guvernării în care dimensiunea tehnică câştigă teren în detrimentul celei tradiţionale(în care responsabilii politicilor sunt politicieni aleşi).
Pe măsura ce statele occidentale înregistrază niveluri de dezvoltare tot mai înalte, creşte şi iluzia că o societate poate fi administrată în mod similar unei probleme tehnice prin proceduri de reglare.
Evenimentele ce au avut loc la începutul anilor 70, când raportul dintre cerere şi ofertă la nivel global s-a modificat în favoarea ofertei au condus la o adevărată criză social-economică şi politică. Aceasta s-a manifestat prin rejectarea tradiţionalei birocraţii statale în raporturile cu cetăţenii, dar şi prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparităţilor economice.
Guvernarea trebuia să se schimbe în noul context creat prin globalizarea mişcării persoanelor, bunurilor, servicilor şi capitalurilor. Lipsa resurselor economice şi politice au demonstrat că influenţa guvernării asupra societăţii era marginală comparativ cu perioadele anterioare. Această reducere a capacităţii de redistribuire şi pierdere a legitimităţii a avut două consecinţe importante.
Prima dintre acestea se referă la creşterea nivelului cheltuielilor şi reducerea impozitării. Astfel, de la începutul anilor 80 rolul statului ca organizaţie de redistribuire a scăzut datorită reducerii investiţiilor în serviciile publice (transport, educaţie, sănătate)
A doua consecinţă vizează incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel central, datorită lipsei de resurse economice şi politice. Aceasta criza a fost dublată de cererea tot mai pregnantă a nivelurilor sub-statale pentru mai multă autonomie. În consecinţă, o anumită parte din putere a fost trasnsferată spre nivelurile substatale sau suprastatale (Dahl, R.A. (1991), Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall).