Guvernele, considerate actorii principali în viaţa economico-socială, se confruntă cu numeroase şi serioase bariere în exercitarea intervenţiilor la nivelul sectoarelor şi activităţilor naţionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existentă la începutul preluării guvernării. După preluare, deciziile şi acţiunile guvernării pot influenţa această realitate în sensul prevăzut de politicile publice, strategiile şi obiectivele pe care şi le asumă, le implementează şi le realizează efectiv.
Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura entităţilor implicate (guvernante) şi procesul de luare a deciziilor, din care transcede comportamentul a cărui schimbare se urmăreşte în conformitate cu politicile şi strategiile asumate..
În acest capitol sunt analizate în detaliu contextul proiectării şi implementării unor structuri noi, flexibile şi procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.
Înţelegerea administraţiilor publice centrale ca organizaţii a schimbat profund reprezentările existente până în acel moment şi a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice ( I. Alexandru, 1999, Ştiinţa Administrativă, Ed. Economică, Bucureşti ).
Din această perspectivă, G. Timsit rezumă contribuţiile analizei organizaţionale în următoarea formă (G. Timsit, „ La science administrative d’hier à demain et aprés demain) :
- imaginea unei administraţii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită armonie ;
- separarea dintre administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul extern constituie un element fundamental al configuraţiei şi al echilibrului său;
- caracterul unitar şi piramidal al administraţiei este înlocuit de reţelele organizaţionale ce au propriile logici şi propriile obiective.
Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraţii împărţite între raţiuni contrare, după cum sublinia G. Timsit.
- Parsons introduce noţiunea de sistem al acţiuni, diferit ca pluralitate organizaţională de orientările acţiunii. Acesta este la rândul lui compus din trei subsisteme relativ independente:
- personalitatea (sistemul organizat al orientării şi al motivaţiei acţiunii desfăşurate de un actor);
- interdependenţa (în cazul pluralităţii actorilor) sau sistemul social definit ca interacţiune diferenţiată şi integrală derivată din relaţiile interindividuale;
- cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de opere şi forme simbolice preponderent tradiţionale), care constituie obiectul şi elementul orientării acţiuni, fără a fi ea însăşi un sistem al acţiunii.
Parson distinge, aşadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social şi sistemul cultural, între care legătura nu se face în cadrul societăţii ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul acţiunii, care, în ultimă analiză este un concept extrasociologic.
Ideea sistemului de acţiune a fost dezvoltată de Crozier şi Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acţiune ca fiind „ansamblu uman structurat, care coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile şi care îşi menţine structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M şi Friedbarg E, (1977), „L’acteur et le systéme” Seuil, )
Problematica sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului deschis şi deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaţionale. Autorii menţionaţi anterior susţin “că organizaţiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme de acţiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor şi de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune la reglarea conştientă a unei organizaţii perfect raţionaliste (Crozier M şi Friedbarg E,:1977)
Administraţia trebuie, în consecinţă, să înveţe să facă faţă pretenţiilor actuale datorate vitezei schimbărilor sociale, în cadrul cărora comunicarea şi fluxul informaţional reprezintă elemente vitale.
Susţinerea acestei perspective este asigurată prin crearea unor structuri noi, flexibile, care să faciliteze orientarea spre cetăţeni.
Menţinerea structurilor birocratice tradiţionale duce, pe termen scurt, la eşec atât în rezolvarea problemelor curente, cât şi în rezolvarea celor strategice.
Reproiectarea structurală are ca obiectiv principal „transformarea structurii tradiţionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace şi costisitoare într-o multitudine de agenţi însărcinaţi, într-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice (Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).
Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcţionarea eficientă a sistemelor de guvernare, pe măsură ce presiunile exercitate de un mediu din ce în ce mai turbulent s-au acutizat.
De exemplu, confruntat cu dificultăţile formulării unui răspuns strategic în cadrul Ministerului Apărării al SUA, McNamara a renunţat la structura birocratică tradiţională în favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetară (SPPB).
Împresionat de schimbările produse de noul sistem preşedintele Johnson a cerut ca toate agenţiile naţionale să adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel încât fondurile se alocă orizontal, în entităţi structurate pe programe.
Dificultăţile întâmpinate de aceată abordare sunt create, în primul rînd, de inerţia structurii birocratice, piramidale..
Administraţia Nixon a introdus propria sa reformă în 1973, respectiv managementul prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul în management Peter Drucker.
Şi în acest caz, structura birocratică, rigidă, piramidală s-a dovedit generatoare de dificultăţi semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendinţa de a formula obiective inutile sau nereprezentative, evitând stabilirea acelor obiective importante, dar care ar putea da naştere unor dispute politice. Deşi conceptual, MBO este generat de sus în jos, s-a ajuns ca acesta să fie dominat de obiective neesenţiale, elaborate de la bază către vârf.
Când preşedintele Carter a ajuns la Casa Albă, în 1977, a introdus, pentru a reduce drastic birocraţia, sistemul de bugetare în bază zero ( ZBB), pe care îl crease în Georgia ( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments). Ideea centrală în ZBB este că bugetarea trebuie să înceapă de la o bază zero şi că orice creştere peste fondurile deja alocate trebuie câştigată într-o competiţie analitică cu alte propuneri.
Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit concept structural.