Administrație publică

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti. Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la nivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunileîn favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate”(L.G. Popescu, 2005)

În sens larg,  politica publică este acea cale de actiune,  adoptata de catre un reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady)

Stricto sensu, politica publică  reprezintă o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica publică este o cale de acţiune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic -  prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii.

Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alcătuit din trei faze:

Faza 1: identificarea/definirea nevoilor  sau/si problemelor

Faza 2: formularea politicilor

Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de decizie politica/policy-maker)

Categorii de politici publice pot fi :

• legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)
• masuri de schimbare organizationala
• masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala
• programe si proiecte
• inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:

• sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza
• sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare
• sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in strategia in care se integreaza
• sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt incorporate)
• sa fie corelate cu alte programe si proiecte

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă a ştiinţei politice. În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte.

Pâna prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se întâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaţiilor politice, analiza conceptelor cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 începe să se discute tot mai mult în termeni de reformă a guvernării, accentual căzînd pe creşterea performanţei în gestionarea banului public, pe imbunştşţirea relaţiei între Stat si Cetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă.

Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupîndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

Decantând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici publice.

În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă. În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de actiune, o poltică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.

Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

La nivel naţional politicile publice pot să apară dinspre oricare dintre instituţiile majore ale Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern – central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992):

1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau « substanţă » unei politici publice;
2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coercitia este mereu prezentă;
3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite să distingem între o politică publică de simple masuri izolate;
4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de către politica publică în cauză;
5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape:

1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reusesc să atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.
2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate ajung şi pe agenda politică.
3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie considerată de către oficiali nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva (o anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei.
4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei politici publice.
5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraţiei este decisiv.
6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea scopurilor iniţiale.

Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.

Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare:

1. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă (Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall)”.
2. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de William Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.”
3. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson. Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.
4. “Relatia Guvernului cu mediul”.
5. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele acestora.

Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică, luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problemă trebuie rezolvată şi cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi folosite.

Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru mărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să se caute cu asiduitate “reţeta bunei guvernări”.

Problemele de politică publică

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publici actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia.

Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare  alterată, aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiune guvernamentală  nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică.

Nu orice situaţie devine  o problemă de politică publică:

• situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;
• o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky[1] afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate. (Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown )

Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a declanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi altor oficialităţi decât ca rezultate al acţiunilor săracilor.

Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat  o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent.

Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă personală,  astăzi sunt considerate infracţiuni.

Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun.

Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cerere excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare.

Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc.

Alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât altele.

Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori.

Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică.

Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema personală într-una publică.

Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie.

De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate. 

.