Studiul politicilor publice ne oferă o înţelegere a cauzelor şi consecinţelor deciziilor de politică publică şi îmbogăţesc astfel cunoaşterea noastră asupra societăţii. Studiile de politici publice ne ajută să înţelegem mai bine legăturile dintre condiţiile sociale şi cele economice într-o societate dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condiţii, efectele (dacă există) pe care activităţile guvernamentale le au asupra acestor condiţii. Studiile de politici publice încorporează idei şi metode din sociologie, economie, antropologie şi psihologie, istorie, ştiinţe juridice şi ştinţe politice.
O alta zonă interesantă a studiului politicilor publice ne conduce către analizele profesionale de politici publice realizate pentru a întelege cauzele şi consecinţele deciziilor de politică publică. Aceste analize au o dimensiune practică şi normativă foarte puternică, reprezentând o aplicare concretă a ştiinţelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaşterea factuală a realităţilor sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea stării societăţii. Orice societate îşi propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « dacă…atunci », permiţând monitorizarea mai bună între ceea ce ne-am propus şi mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.
Studiile de politici publice au şi un rol foarte important în « alimentarea » discuţiilor politice cu informaţii structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea ştiinţifică conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetăţenilor pe teme de interes public şi aflate în dezbatere publică (sau vizând dezbaterea publică), îmbunătăţeşte calitatea dezbaterii pe teme de politică publică prin structurarea pe baze factuale, analizate ştiinţific a unor opţiuni de decizie politică, ridică nivelul (calitatea) dezbaterii politice în legătura cu « politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce la îndeplinire « scopurile corecte » negociate şi stabilite politic. După cum spunea un Thomas Dye : « Cunoaşterea e preferabilă ignoranţei chiar şi în politică
Toate elementele menţionate mai sus nu trebuie să ne conducă la ideea că analiştii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politică. Rolul analistului de politică publică este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitându-se la acela de analiză şi consiliere. Analistul de politici publice explică cauzele şi consecinţele diverselor acţiuni de politică guvernamentală şi nu prescriu tipuri de decizie. A analiza acţiunile factorilor de decizie guvernamentală şi consecinţele acestor acţiuni asupra mediului societal nu echivalează cu a prescrie ce trebuie să facă aceşti factori de decizie.
Studiile de politici publice au din definiţie o valoare practică. În primul rând, studiile de politici publice pot să ofere descrieri ale acţiunii guvernamentale în diverse zone de politică sectorială (politică socială, protecţia mediului, sănătate, politică fiscală, apărare etc). Aceste studii ne oferă o bază factuală de informaţie indispensabilă pentru orice efort realist şi coerent de gestiune a unei societăţi.
Nu mai puţin, studiile de politică publică ne ajută să interogăm cauzele, factorii determinanţi în stucturarea politicilor publice. Putem înţelege de ce o anumită politică publică are un anume profil şi nu altul. Putem înţelege de ce guvernele iau anumite decizii în contexte specifice. Putem să ne interogam asupra efectelor pe care politici instituţionale, procese şi comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentând variabilele independente.
Studiile de politici publice ne oferă informaţii şi despre consecinţele, impactul decizilor de politică publică asupra societăţii (sau comunităţii vizate). Aici avem de-a face cu o zonă foarte specializată a studiilor de politică publică, aceea a evaluării de politici publice. Putem vedea dacă deciziile de politică publică au generat sau nu o schimbare în condiţia iniţială a grupului ţintă, dacă această schimbare este cea intenţionată sau nu. Putem analiza dacă deciziile de politică publică au antrenat schimbări la nivelul instituţiilor publice, celor politice sau procesului politic în general. Altfel spus, în momentul în care studiem consecinţele sau impactul deciziilor de politică publică, politicile publice devin variabilă independentă iar determinanţii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente.
Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implică o multitudine de actori şi puncte de vedere, o cantitate substanţială de informaţii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care să simplificăm acest proces facilitând astfel înţelegerea realităţii sociale. Prezentăm în continuare diverse modele de analiză a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ». Fiecare dintre ele oferă un cadru conceptual de înţelegere şi analiză a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complexă a procesului de realizare a politicilor publice.
Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reală. Modelele pe care le utilizăm în studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele încearcă să :
- simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politici publice;
- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;
- ne ajută să comunicăm concentrându-ne pe aspectele esenţiale ale vieţii politice;
- direcţionează eforturile de înţelegere a politicilor publice sugerând ceea ce este important şi ceea ce nu este important;
- sugerează explicaţii pentru politicile publice şi le prezice consecinţele.
Selecţia modelelor de analiză a politicilor publice
Fiecare dintre modelele de analiză a politicilor publice identifică un model conceptual care poate fi găsit în teoria politică, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare oferă un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice şi chiar sugerează aspecte legate de cauzele şi consecinţele politicilor publice.
Aceste modele nu se află în competiţie, în sensul că nu putem spune că unul este mai bun decât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieţii politice şi fiecare ne ajută să înţelegem diverse aspecte legate de politicile publice.
Institutionalism/etatism
Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor de politică publică în contextul decizional institutionalizat al statului.
Principala unitate de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizaţia responsabilă cu luarea deciziei. Constrângerile ce derivă din contexte sociale sunt mult mai slabe în explicarea compatibilităţilor şi incompatibilităţilor factorilor de decizie. Explicaţiile centrate pe rolul statului indică faptul că orice schimbare în politica publică este mai bine înţeleasă prin prisma percepţiilor şi interacţiunilor dintre factorii de decizie şi alţii, într-un context organizaţional specific nivelului guvernamental. Când aceste orientări au în vedere influenţele sociale, ele tratează lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publică şi alegerile ca variabile care influenţează reacţia oficialităţilor în materie de politică publică. Originea schimbărilor în politica publică se afla în cadrul instituţiilor.
Instituţiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru ştiinta politică. În mod tradiţional definim ştiinţa politică ca şi studiul instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice sunt centrate în jurul instituţiilor guvernamentale iar politica publică este în mod autoritar determinată, implementată si întarită de către aceste instituţii.
Relaţia dintre politică publică şi instituţiile guvernamentale este foarte strânsă. Instituţiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. În primul rând, guvernul oferă legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezintă adesea obligaţii legale pentru cetăţeni. Şi alte tipuri de politici publice venind dinspre biserică, organizaţii profesionale, corporaţii etc sunt privite ca fiind foarte importante. Însă numai politicile guvernamentale implică obligaţii legale. În al doilea rând, politicile guvernamentale implică universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toţi oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinând altor grupuri pot să se extindă numai la o parte a societăţii. În al treilea rând, guvernul monopolizează forţa coercitiva într-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectării unei politici publice. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri şi organizaţii sunt cu mult mai limitate.
Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţa politică nu dă prea multă atenţie legăturii dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicilor publice. În schimb, studiile institutionaliste descriu în detaliu instituţii guvernamentale dar fără o interogare sistematică privind impactul caracteristicilor instituţionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constituţionale şi legale sunt descrise minuţios dar legătura dintre aceste aranjamente şi politica publică ramâne în mod general superficial sau deloc explicată.
Pentru a explica situaţiile de aparenta autonomie a statului în definirea problemelor publice şi dezvoltarea soluţiilor inerente, această perspectivă abordează rolul factorilor de decizie guvernamentali într-un context mai larg. În opoziţie cu modelul claselor sociale şi a grupurilor de interes, statul este separat de societate şi înzestrat cu interese pe care le urmăreşte sau depune toate diligenţele în acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate şi obţinerea şi menţinerea unei poziţii hegemonice vizavi de ceilalţi actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societăţii în accepţiunea elitelor politice reprezentând diferite regimuri, precum şi interesele particulare ale suporterilor unui regim în menţinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:36[1]; Stepan 1978[2]; Skoepol 1985:15[3]) În orice moment aceste interese pot să corespundă sau nu cu interesele claselor sociale sau ale grupurilor. Astfel, statul poate promova o politică publică care favorizează grupuri sociale, dar aceasta nu implică faptul că aceste grupuri îşi impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol în elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate întâmpla ca factorii de decizie să adopte independent o alternativă sau să fi fost supuşi unor presiuni pentru a adopta o politică publică particulară. Este clar că din această perspectivă nu este posibil să se determine cu certitudine cine iniţiază politica publică ori cine controlează acţiunea statului în raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmărind propriul interes, poate adopta o politică publică care nu este benefică ori care poate dăuna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiţionată în mare măsură de puterea şi autonomia statului, factori care variază de la un regim la altul şi în timp (Migdal 1987, 1988[4]; Skoepol 1985[5]). În consecinţă, statul este mai mult decât o arenă pe fundalul căreia se desfăşoară conflictul social sau un instrument de dominaţie utilizat de clasa socială ori alianţa de clase sociale dominantă. Este un actor influent şi de sine stătător. Prin urmare, se consideră că elitele politice nu sunt puternic constrânse de interese sociale şi că ele au capacitatea de a elabora diferite motivaţii pentru probleme diverse, precum şi strategii diferite pentru soluţionarea lor. În situaţii specifice, ele reflectă nu numai interesele statului, dar şi pe cele ale regimului.
Într-o analiză a intereselor statale, Bennett şi Sharpe explică modalitatea prin care statul îşi însuşeşte interese ce pot fi definite.
- orientarea iniţială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor sociale;
- această orientare este creată şi modificată pe măsură ce statul se confruntă cu noi probleme, inventează noi strategii şi îşi întăreşte capacitatea de a soluţiona problemele, deşi instituţionalizarea orientării iniţiale limitează percepţia unor probleme şi modul de soluţionare a lor;
- schimbări masive în cadrul personalului guvernamental generează o nouă orientare sau la reformulări ale celei vechi.
Bennett şi Sharpe consideră că aceste „orientări încorporate” ale statului sunt „instituţionalizate prin ministere şi agenţii - în modul de diagnosticare şi soluţionare a problemelor şi în modul de distribuţie a responsabilităţilor personalului şi a resurselor” (Bennet, Douglas C. şi Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry”.Princeton University Press).. În acest fel ministerele şi agenţiile care acţionează în numele statului conservă un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaţia pe de-o parte dintre stat şi interese sociale influente, iar pe de altă parte dintre primele două şi contextul internaţional, relaţii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul şi prin extensie elitele politice luptă pentru autonomie în elaborarea şi implementarea politicilor publice fără a o dobândi. Modificarea indusă politicilor publice este explicată de circumstanţe diferite care contribuie la redefinirea problemelor şi soluţiilor inerente şi de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesită noi iniţiative atunci când politica publică iniţială a generat consecinţe neanticipate ori de situaţii care modifică autonomia statului (Grindle, Merilee S..”Politics and Policy Implementation in the Third World”.Princeton University Press 1980).
În modelul intereselor proprii statului, reformele instituţionale şi ale politicilor publice sunt rezultatul interacţiunii dintre tentativele celor care elaborează politica publică de a răspunde la problemele publice (policy-makers) şi constrângerile de natură politică, socială, economică şi de experienţa în politica publică. Modelul constituie însă un mijloc de măsurare a activismului liderilor politici şi a celor care elaborează politica publică (policy-makers) în determinarea rezultatelor politicii publice şi în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor naţionale de dezvoltare. Prezintă importanţă în contextul ţărilor în curs de dezvoltare unde statul, frecvent, are iniţiativa în definirea scopurilor generale şi orientarea societăţii. Noţiunea de „orientări încorporate” justifică tendinţele unor state de a urmări consecvent un anumit plan de acţiune. Acest model demonstrează că elitele politice joacă un rol activ în promovarea unor teorii ale dezvoltării în încercare lor de a crea alianţe, legiferând măsuri reformiste şi dând naştere unor noi elite birocratice. În acelaşi timp, foarte mult din cercetarea academică realizată în acest cadru teoretic până în prezent rămâne ruptă de realitate, întocmai ca şi modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, deşi acţiunile celor care elaborează politicile publice pot fi înţelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge în ceea ce priveşte modalitatea de însuşire de către elitele politice a unor preferinţe particulare.
În ciuda îngustimii de focus din analiza instituţională trebuie să vedem şi aspectele productive ale acestui model. Instituţiile guvernamentale structurează modele de comportament pentru individ şi grupuri. Prin « structurează » înţelegem faptul că aceste modele de comportament tind să dureze în timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului şi grupurilor pot să afecteze conţinutul politicilor publice. Instituţiile pot să fie astfel structurate încât să faciliteze anumite outcamuri de politică publică şi/sau să obstructioneze altele. Pot să ofere avantaje unor anumite grupuri şi să le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale poate fi foarte importantă pentru consecinţele de politică publică.
Abordarea institutionalistă nu trebuie neapărat să fie văzută ca simplistă şi descriptivă. Putem să ne întrebăm asupra relaţiilor care există între aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicilor publice, putem să investigăm aceste relaţii într-un mod comparativ şi sistematic. Este important să reţinem faptul că impactul aranjamentelor instituţionale asupra politicilor publice reprezintă o chestiune empirică care merită investigată. Frecvent reformatori entuziaşti au considerat că o schimbare într-o structură instituţională va aduce de la sine schimbări în politica publică, fără a mai investiga adevarata relaţie dintre structura instituţională şi politicile publice. Astfel se poate uşor cădea într-o capcană , asumând în mod necesar faptul că o schimbare instituţională va aduce schimbări în politicile publice. Trebuie să analizăm cu atenţie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea să descoperim faptul că atât structura cât şi politicile publice sunt în mod larg determinate de forţe sociale şi economice şi atunci « jocul » legat de schimbarea instituţională va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (în condiţiile în care forţele determinante ramân aceleaşi).
Modelul procesual
Analiza secvenţială – analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând o împărţire în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secvenţă este distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată separat în cadrul acestui model.
Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele « proceselor » politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia lor cu politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice politicilor publice:
|
Identificarea problemei |
Cererea expresă de acţiune guvernamentală |
|
Stabilirea agendei(captarea atenţiei factorilor de decizie asupra asupra unor probleme specifice) |
Decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe agenda |
|
Formularea de propuneri de politică publică |
Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice |
|
Legitimarea deciziilor de politică publică |
Selectarea unei propuneri Construcţia suportului politic pentru susţinerea propunerii respective Adoptarea propunerii prin act legislativ |
|
Implementarea de politici publice |
Organizarea administraţiei Stabilirea ofertei de servicii Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace |
|
Evaluarea de politici publice |
Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale Evaluarea de impact Sugerarea de metode de îmbunătăţire sau ajustări ale procesului de politicile publice |
Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este văzut ca o serie de activităţi politice. Acest tip de analiză permite studierea modului în care se iau deciziile sau a modului în care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuţii asupra substanţei politicilor publice (cine ce primeşte şi de ce). Deci nu se studiază conţinutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice.
În ciuda îngustimii de analiză concentrată doar pe studierea politicilor publice ca şi proces, acest model ne ajută să înţelegem diversele activităţi implicate. Trebuie să reţinem faptul că realizarea de politici publice implică stabilirea de agenda (atragerea atenţiei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opţiunilor de politică publică), legitimare de politică publică (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politică publică (crearea administraţiilor, cheltuirea fondurilor, întărirea legislaţiei) şi evaluarea de politică publică (analiza modului în care politica publică şi-a atins obiectivele, stabilirea de corecţii) (Dupa Dye, Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.).
Desigur, există o relaţie între modul în care politicile publice au fost făcute şi conţinutul acestora şi vice versa. Aceasta este o problemă care merită atenţie. Dar, aşa cum am arătat şi în prezentarea modelului instituţionalist, trebuie evitată capcana asumării faptului că o
schimbare în procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeauna schimbări în conţinutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri de ordin social, economic, tehnologic să determine ca schimbările de proces (proces închis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) să aibe doar o importanţă minoră asupra conţinutului politicilor publice.
Teoria grupurilor:
Teoria grupurilor presupune faptul că interacţiunea dintre grupuri este elementul esenţial în politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea satisfacerii intereselor individuale şi de grup. Indivizii sunt importanţi în politică numai dacă acţionează ca parte sau în numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte între individ şi guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenţa politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjând compromisuri şi echilibrând interese, (3) întărind prin lege compromisurile stabilite şi întărind aplicarea acestor compromisuri.
Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezintă echilibrul atins la un moment dat în această luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influenţat de importanţa relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimbările în această importanţă relativă conduc la schimbări în profilul de politică publică.
Influenţa grupurilor este dată de către numarul lor, bogăţie, tărie organizaţională, conducere, acces la cei ce iau decizii şi coeziune internă.
Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între grupuri. Cei ce fac politici publice apar ca fiind în permanenţă constrânăi să facă faţă constângerilor venind dinstre diferite grupuri. În primul rând avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt întotdeauna vizibile, dar pot fi activate de câtre un alt grup organizat şi împreună pot distruge starea de echilibru relativ a sistemului.
În al doilea rând avem întrepătrunderea de membership. Fiecare individ este membru în mai multe grupuri. Valorile la care aderă individul se regăsesc simultan în toate grupurile la care el aderă.
În al treilea rând echilibrul ce rezultă din competiţia dintre grupuri ajută la echilibrarea sistemului în ansamblu. Nici un grup nu reprezintă majoritatea. Puterea fiecărui grup este controlată şi echilibrată de puterea altor grupuri concurente.
Teoria elitelor:
Politica publică poate fi analizată şi ca preferinţă şi expresie a valorilor unui elite guvernamentale. Deşi se spune adesea că politicile publice reflectă cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugerează faptul că masele sunt apatice şi prost informate. Elitele modelează opiniile şi problemele de politică publică, mai degrabă decât masele influenţează elitele. Politicile publice coboară dinspre elite spre mase şi nu invers.
Prezumţiile teoriei elitelor sunt următoarele:
- societatea este divizată între cei puţini care deţin puterea şi cei mulţi care sunt lipsiţi de putere. Numai un mic numar de persoane deţin puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid în materie de politică publică ;
- cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societăţii;
- deplasarea nonelitelor către poziţiile elitelor trebuie să se facă continuu şi lent pentru a păstra stabilitatea sistemului şi a evita revolutiile. Numai nonelitele care acceptă consensul de bază al elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;
- elitele împărtaşesc consensul asupra unor valori fundamentale esenţiale pentru prezervarea sistemului ;
- politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai degrabă, preferinţele şi valorile elitelor. Din acest motiv schimbările în politicile publice sunt mai degrabă incrementale decât revoluţionare;
- elitele active sunt prea puţin subiect al influenţei din partea maselor apatice. Elitele influentează masele mai mult decât invers.
Care sunt implicaţiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice?
În primul rând, elitismul implică faptul că politicile publice nu reflectă cererile publicului ci reprezintă mai mult interesele şi valorile elitelor.
Schimbarea şi inovaţia în politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de către elite. Datorită conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate să fie decât incrementalistă şi nu revoluţionară. Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu înlocuite.
Schimbări în natura sistemului pot să apară în condiţiile în care anumite evenimente ameninţă sistemul. În acest caz elitele, actionând în baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul şi locul lor în cadrul acestuia.
Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de « noblesse oblige » poate să conducă la faptul că bunăstarea maselor să fie un element important în luarea deciziilor.
Elitismul nu înseamnă că elitele şi politicile publice promovate de ele sunt împotriva maselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se află la nivelul deciziilor luate de elite şi nu la nivelul maselor.
În al doilea rând, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic şi prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de către elite şi nu invers. Iar comunicarea între elite şi mase e unidirecţională, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile şi competiţia între partide pentru putere există dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituţii « democratice, alegerile şi partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolică.
Ele ajută la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia să joace un rol limitat, în ziua alegerilor.
Elitismul susţine că există un set de valori comune şi norme pentru elite. Desigur, există şi anume dispute, neînţelegeri în jurul acestor valori şi norme. Dar regulile generale ale jocului sunt înţelese şi respectate de către elite. Competiţia între elite se desfăşoară în cercul strâmt al câtorva centre de putere.
Raţionalismul:
O politică publică raţională este aceea care maximizează câştigul social. Aşa fiind, guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câştiguri societăţii excedând suma investită în implementarea acestor politici. Există două reguli importante în definirea câştigului social maxim. În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă costurile exced beneficiile. În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei ce iau decizii trebuie să o aleagă pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.
Cu alte cuvinte, o politică publică este raţională atunci când echilibrul dintre valorile sacrificate şi valorile câştigate este perfect. Nu trebuie să înţelegem raţionalismul într-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (cât costă implementarea unei anume alternative). Raţionalismul implică luarea în calcul a tuturor valorilor sociale, politice şi economice implicate în implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei în bani.
Pentru a selecţiona o politică publică raţională, cei ce iau decizii trebuie:
- să cunoască valorile societăţii şi ierarhizarea lor;
- să cunoască toate alternativele de politică publică posibile;
- să cunoască consecinţele pentru fiecare alternativă de politică publică în parte;
- să cunoască raportul între beneficii şi cost pentru fiecare alternativă;
Pentru a adopta o politică publică raţională trebuie să avem o cunoştere profunda a societăţii.
Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească pâna în punctul în care un anume câştig social este obţinut. Analiza cost-beneficiu este specifică pentru acest mod de abordare a politicilor publice şi reprezintă principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.
Cu toate acestea, sunt multe bariere în adoptarea unei decizii de politică publică raţională. E foarte greu să iei o decizie pur raţională. Modelul acesta rămâne foarte important pentru scopuri analitice. Iată care sunt barierele care împiedică ca deciziile de politică publică să fie pur raţionale:
- nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar şi în acest ultim caz apar numeroase conflicte şi contradicţii;
- numeroasele beneficii şi costuri conflictuale nu se pot măsura cu exactitate (ex: nu poţi cumpară demnitatea individului cu o creştere a taxelor);
- cei ce iau decizii nu sunt motivaţi exclusiv de maximizarea câştigului social, ci şi de elemente precum puterea, status, realegere, bani etc;
- căutarea alternativei « perfecte » e foarte dificilă. Cei ce iau decizii se opresc în momentul în care găsesc o alternativă care să funcţioneze;
- investiţiile mari în programe guvernamentale determină ca cei ce iau decizii să temporizeze luarea deciziilor în preajma alegerilor;
- există nenumarate bariere în colectarea informaţiei necesare pentru a alege cea mai bună alternativă: costul informaţiei, disponibilitatea informaţiei, timpul implicat în culegerea informaţiei necesare;
- incertitudinile cu privire la consecinţele adoptării unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii să prefere să îmbunătăţească variantele de politică publică vechi în locul adoptării unor politici publice noi;
- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice în marile birocraţii face dificilă contabilizarea şi coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverşilor specialişti şi înglobarea lor într-o decizie ideală de politică publică.
Incrementalismul:
Incrementalismul consideră politicile publice ca pe o continuare a activităţilor guvernamentale trecute, doar cu îmbunătăţiri incrementale. Charles E. Lindblom[6] a prezentat pentru prima oară modelul incremental realizând o critică a modelului raţional de luarea a deciziilor. Aşa cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizează anual o revedere a actualelor şi propuselor politici publice, nu identifică din nou valori societale, nu calculează din nou raportul cost-beneficii. Constrânşi de timp, informaţie, şi costuri aceştia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie să luăm în calcul şi elementul politic care nu permite întotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare şi un calcul exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review)
Modelul rational recunoaşte natura « raţional-comprehensivă » a procesului de formare a politicilor publice şi descrie un mod mai conservativ de funcţionare a procesului de politicile publice.
Pentru incrementalism programele şi politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificări, variante, creşteri şi descreşteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe şi adesea consideră că trebuie continuat pe linia lor.
În primul rând există constrângeri în termeni de timp, informaţie şi bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictivă suficientă pentru a cunoaşte consecinţele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor politici publice pentru că în acest caz incertitudinile cu privire la consecinţele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continuă din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile în termeni de consecinţe.
Nu trebuie uitat faptul că lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiţii pot să fie în bani, clădiri, dispoziţii psihologice, practici administrative, structuri organizaţionale.
Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uşor se cade de acord asupra unor modificări de buget sau modificări de altă natură pe programe preexistente. Conflictele mari apar când trebuie luate decizii de tipul « totul sau nimic », « da sau nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, menţinerea stabilităţii şi prezervarea sistemului politic.
În final adaugăm faptul că în absenţa unei concertări de opinie asupra ierarhiei valorilor într-o societate e mult mai simplu şi practic pentru un guvern să continue programe preexistente mai degrabă decât să se angajeze într-o « cruciadă » pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.
Public choice:
Public choice reprezintă o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dacă economiştii studiază comportamentul indivizilor pe piaţă şi spun că aceşti indivizi îşi urmăresc propriul interes, ştiinţa politică studiază comportamentul indivizilor în spaţiul public şi face aceiaşi asumpţie cu privire la faptul că indivizii îşi urmăresc propriul interes.
Pentru « public choice theory » indivizii au acelaşi comportament în politică ca şi pe piaţa. Aceste teorii consideră că toţi actorii politici: electorat, plătitori de taxe, candidaţi, legislatori, birocraţi etc- încearcă să-şi maximizeze propriul beneficiu în politică aşa cum se întâmplă şi pe piaţă.
James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel şi autor de referinţă pentru public choice theory, consideră că indivizii vin împreună în politică pentru a-şi satisface propriul interes. (Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax A&M University Press. )
Guvernul este o formă de contract între indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca să respecte legile şi să suporte guvernul în schimbul protecţiei propriilor vieţi, libertăţilor şi proprietăţilor. Este adevărat faptul că, guvernul trebuie să îndeplinească o serie de funcţii pe care piaţa nu le îndeplineşte. El are rolul de a îndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieţei eşuează (« market failure) ».
În primul rând guvernul trebuie să ofere bunuri de utilitate publică, bunuri şi servicii care trebuie oferite tuturor fără excepţie. Serviciile de apărare naţională sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de altă parte, externalităţile sunt un alt domeniu în care guvernul intervine iar mecanismele pieţei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci când o activitate a unui individ, firmă sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlalţi. Un exemplu în acest sens îl reprezintă poluarea aerului şi apei. Guvernul răspunde la aceste situaţii fie reglementând activităţile care pot conduce la externalităţi, fie impunând penalităţi pentru aceste activităţi pentru a compensa costul lor pentru societate.
« Public choice theory » ajută la explicarea faptului că, în general, partidele politice şi candidaţii eşuează în a oferii alternative de politici publice clare în campaniile electorale. Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi în a avansa principii, ci în a câştiga alegerile. Ei formulează propuneri de politici publice pentru a câştiga alegerile; ei nu câştigă alegerile pentru a formula politicile publice.
Fiecare partid şi candidat caută să prezinte alternativa de politici publice cea mai atractivă pentru electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai puţin conflictuale, pentru a creşte numărul de votanţi.
Există şi o serie de probleme pe care acestă teorie le ridică. Oficialii guvernamentali nu au întotdeauna informaţiile necesare pentru a analiza schimbările în preferinţele alegătorilor. Diferit de situaţia consumatorilor pe piaţă, votanţii « consumatori » nu se angajează permanent în activităţi de votare. Când candidaţii află cu adevarat preferinţele electoratului se poate să fie prea târziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar după alegeri, candidaţii pot doar presupune dacă au intuit corect sau nu preferinţele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat.
În absenţa unei bune informări despre preferinţele electoratului, tendinţa politicienilor şi birocraţilor este de a considera faptul că puterea lor în societate nu este limitată. Au tendinţa de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizează diverse « iluzii fiscale » precum taxe mascate, finanţare de deficit etc., toate acestea conducând la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste « eşecuri politice » duc la supraoferta de bunuri şi servicii şi suprataxare a cetăţenilor.
« Public choice theory » contribuie şi la o mai bună înţelegere a activităţii grupurilor de interes şi a modului în care acestea afectează politicile publice. Majoritatea guvernelor oferă « quasi-bunuri publice » de care beneficiază doar anumite grupuri. Este raţional pentru indivizii care urmăresc interesele proprii să se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite către toţi plătitorii de taxe, mulţi dintre ei neparticipând în nici un fel pentru obţinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate întâmpla şi invers.
Pentru a-şi atrage suporteri, membrii şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul că ignorarea cererilor lor reprezintă un pericol pentru societate. Chiar atunci când guvernul le indeplineşte cererile, grupurile de interes trebuie să formuleze alte cereri pentru a rămâne « în cursă ». Cu alte cuvinte şi grupurile de interes, ca şi actorii politici, îşi urmăresc propriul interes pe piaţa politică.
Teoria sistemelor:
Această teorie concepe politicile publice ca şi răspuns al sistemului politic la forţele exteriore din mediu. Aceste forţe exterioare sunt văzute ca şi imputuri. Mediul unui sistem reprezintă orice condiţie sau circumstanţă definită ca exterioară limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri şi procese intercorelate care functionează autoritar în vederea alocării de valori către societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocări reprezintă politicile publice.
Teoria sistemelor prezintă politicile publice ca şi outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implică un set identificabil de instituţii şi activităţi într-o societate care funcţionează pentru a transforma cererile în decizii autoritare, cerând suport din partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implica faptul că elementele sistemului sunt intercorelate şi că sistemul răspunde forţelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de către sistem sub formă de cereri şi suport. Cererile apar atunci când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii din mediu reale sau percepute, acţionează pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci când indivizii sau grupurile acceptă rezultatele alegerilor, respectă legile, plătesc taxele, în general se conformează deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri în outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementări. E recunoscut faptul că outputurile (politicile publice) pot modifica mediul şi cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezervă producând o cantitate rezonabilă de outputuri care să satisfacă diverse cereri, bazându-se pe ataşamentul şi suportul pentru sistemul politic şi utilizând, când e cazul, forţa.
Bibliografie de referinţă
Obligatorie
L.G. Popescu , Administraţie şi Politici Publice, ed. Economică, 2006
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed.5 Oxford University Press, 2005
Opţională
Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax A&M University Press Lindblom,
Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review
Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.
[1] Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.
[2] Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press
[3] Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Research”În volumul “Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer şi Theda Skocpol. Cambridge University Press.
[4] Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. În volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co
Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World”.Princeton University Press.
[5] idem