De peste două decenii, se manifestă o preocupare constantă pentru reformarea sectorului public. În acest sens, au fost create o multitudine de modele, dar este destul de dificil de afirmat, cu certitudine, care dintre acestea este cel optim.
În anumite ţări europene există aşteptări faţă de remodelarea statului. În altele, reforma a presupus schimbări ample, focalizate asupra îmbunătăţirii performanţelor sectorului public.
Ceea ce contează este, în fond, că în toate ţările europene modelul schimbării sectorului public este, mai mult sau mai puţin, pus în discuţie cu o vigoare necunoscută până în prezent.
Întrebările ce se impune în aceste condiţii sunt: De ce ? Care sunt forţele ce induc, cu atâta tenacitate, nevoia de schimbare a acestui sector ? Cum pot fi explicate similarităţile, dar diferenţele existente între ţările europene?
Poziţia centrală a modelului de schimbare este ocupată de procesul de decizie al elitei. Această plasare nu este accidentală deoarece majoritatea specialiştilor în schimbare sunt de acord că aceasta este rezultaul unei abordări top-down, în sensul că necesită conştientizarea şi angajarea totală a factoilor de decizie politică, a managerilor executivi şi funcţionarilor publici de rang înalt.
Schimbarea este puternic influenţată de caracteristicile sistemului politico-administrativ existent, care se suprapun peste cele ale procesului de management al schimbării. Aceste sisteme sunt cele ce definesc cadrul în care se va derula schimbarea şi în care se impune luarea în considerare a diferitelor variabile contextuale, ceea ce depăşeşte cu mult aborbările concentrate doar asupra unor caracteristici instrumentale ale schimbării (sistemele calităţii totale, bugetarea orientă spre rezultate, contractul de performanţă sau altele astfel de instrumente se pot dovedi fie insuficinte, fie inadecvate)
Atenţia este, în cazurile citate, acordată cu prioritate unei variabile sau alteia în detrimentul unei analize serioase a variaţiilor contextului în care intervenţia are loc.
Teoria activităţii sectorului public se integrează în două logici complementare: pe de-o parte, aceea a teoriei organizaţiilor, iar pe de altă parte, logica teoriei generale a acţiunii.
Activitatea acestui sector trebuie înţeleasă mai întâi ca rezultat al funcţionării în calitate de organizaţie sau ansamblu de organizaţii. Ea apare, ca atare, dintr-un mod de analiză bine definit sociologia organizaţiilor, care a cunoscut o dezvoltare rapidă în anii ’50, găsindu-şi expresia în numeroase lucrări şi publicaţi ştiinţifice, printre care amintim lucrările lui M. Crozier, T. Parsons şi H.A. Simon.
Înţelegerea sectorului public ca organizaţie a schimbat profund reprezentările existente până în acel moment şi a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice.
Din această perspectivă, G. Timsit, în La science administrative d’hier á demain et aprés demain, rezuma contribuţiile analizei organizaţionale în următoarea formă:
- în raport cu imaginea unui sector public instrumental, total supus puterii politice, organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită armonie;
- separarea dintre administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul extern constituie un element fundamental al configuraţiei şi al echilibrului său;
- caracterul unitar şi ierarhic al administraţiei este înlocuit de reţelele organizaţionale ce au propriile logici şi propriile obiective.
Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraţii împărţite între raţiuni contrare, după cum sublinia G. Timsit.
Ideea sistemului de acţiune introdusă de T. Parsons (1953) a fost ulterior dezvoltată de Crozier şi Friedbarg (1977) prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acţiune ca fiind „ansamblu uman structurat, care coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile şi care îşi menţine structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri”.
Problematica sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului deschis şi deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaţionale. Crozier şi Friedbarg (1977) susţin “că organizaţiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme de acţiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor şi de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune la reglarea conştientă a unei organizaţii perfect raţionaliste”
Actualul proiect structural are ca obiectiv principal, aşa după cum releva M. Massenet (1975) „transformarea structurii tradiţionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace şi costisitoare într-o multitudine de agenţi însărcinaţi, într-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice”
Această reformare a sectorului sectorului public ridică câteva probleme interesante în analiza economică . Ce tip de instituţii economice, de mecanisme competitive sau mecanisme ierarhice pot fi considerate capabile să configureze un cadru eficient de conducere a tranzacţiilor în cadrul acestui sector? (Coase, 1988; Williamson, 1996, 2000, 2002) Şi, extinzând domeniul de analiză, eşecurile din sectorul public sunt mai pregnante în cazul unor aranjamente instituţionale uniforme sau în cazul unor combinaţii de mecanisme competitive şi administrative: (Joskow, 1996, 2000, 2002)? Din perspectiva acestor chestiuni, noua economie instituţională oferă un cadru analitic diferit, şi totodată complementar, de cel al teoriei economice standard. (E. Brousseau & J.-M. Glachant 2002)
Ronald Coase (1937), unul dintre promotorii analizei economice a instituţiilor, stabilea deosebirea fundamentală între pieţe şi ierarhii, şi susţinea că anumite decizii de alocare a resurselor erau luate în cadrul organizaţiilor ierarhice datorită nevoi de reducere a costurilor de tranzacţie.
In The Nature of the Firm (1937), Coase subliniază faptul că piaţă nu este singura instituţie eficientă în coordonarea activităţii economice. Acesta recomandă compararea costurilor de tranzacţie de pe piaţă cu costrueile tranzacţiilor internalizate în cadrul firmelor pentru o evaluare relative eficientă a celor două metode alternative de analiză economică..”
- Fukuyama ( 2004) consideră această teorie perfect aplicabilă sectoului public, dar doar la nivelul domeniilor economice ce aparţin acest sector. Pentru restul activităţilor publice “cutia neagră” poate fi asimilată, în opinia lui F. Fukuyama, cu “o gaură negră” .
Conceptul ierarhiei al lui Coase implica o unitate de scop, rezultată ca urmare a relaţiilor de autoritate. Dimpotrivă, Alchian şi Demsetz ( 1972) susţineau că nu există nimic unic în ceea ce priveşte relaţiile de autoritate care să le diferenţieze de relaţiile voluntare între participanţii pieţei.
Malone, Yates et.al (1989) dezvoltând teza lui Coase despe relaţiile dintre costurile de tranzacţie şi ierarhie, au speculat că odată cu apariţia tehnologiei ieftine a informaţiilor costurile de tranzacţie vor scădea, iar ierarhiile vor ceda tot mai mult locul, fie pieţelor, fie unor forme de organizare mai descentralizate, în care entităţile participante nu se află în relaţii ierarhice unele faţă de altele. Tehnologia informaţiilor creând costuri mai scăzute ale tranzacţiilor a furnizat multor firme justificarea teoretică de a-şi aplatiza ierarhiilemanageriale, de a folosi surse externe sau de a-şi “virtualiza” structurile.( F.Fukuyama, 2004).
În concluzie, noile tehnologii accentuează cererile pentru astfel de structuri în sectorul public, această trecerea fiind de neconceput în cazul unor structuri ierarhizate şi rigide, care încetinesc fluxul informaţional exact când este necesară o mai mare viteză a acestuia. În ierarhia birocratică, activităţile se desfăşoară în conformitate cu regulile şi normele generale.
Scopul principal al structurilor şi instrumentelor de control managerial este asigurarea conformităţii în raport cu regulile şi normele prestabilită. Într-un astfel de sistem, îmbunătăţirea eficientei şi eficacităţii proceselor implică adoptarea unor modificări legislative.
Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic şi turbulent impune acceptarea unui grad mai ridicat de descentralizare a deciziilor.
Determinarea unei configuraţii adecvate a raportului centralizare/descentralizare constituie încă o provocare pentru sectorul public. Descentralizarea nu reprezintă un scop în sine şi, în consecinţă, se impune analiza comparativă a avantajelor şi dezavantajelor activităţiilor centralizate faţa de cele descentralizate.
Există anumite situaţii în care principiul descentralizării maxime se dovedeşte deosebit de productiv. Experienţa demonstrează că acesta este cazul în care procesele şi activităţile sunt complet standardizate şi decizia este descentralizată până la „cel mai de jos nivel operaţional”.
Aşa după cum afirmă L.G. Popescu( 2005) situaţiile cele mai complexe sunt cele în care existenţa unei legături verticale între creierul aflat la centru şi corpul aflat în teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizarea situaţiei prin analiză. Şi în acest caz descentralizarea este necesară, dar pe fondul unor reconsiderări ale modului în care aceasta este definită descentralizarea este nu atît procesul de coborăre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul împărţirii responsabilităţii între diferitele niveluri manageriale ale administraţiei publice.
Principiul descentralizării maxime este înlocuit de principiul vizibilităţii strategice : pentru fiecare decizie majoră, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasată la cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante în procesulu decizional sunt vizibile ( L.G. Popescu, 2005).
Necesitatea unor conexiuni permanenete între creier şi corp are implicaţii structurale fundamentale: cooperare interfuncţională deosebit de strânsă pentru implementarea politicii, configurarea capacităţii strategice şi dezvoltarea capabilităţilor în măsură să răspundă provocărilor asociate procesului de desfăşurare al unei politici publice.
. Una dintre variabile, ce trebuie avută în vedere în cadrul analizei referitoare la raportul centralizare/descentralizare, exprimă gradul în care guvernul este implicat în menţinerea uniformităţii serviciilor la nivel naţional.
Din perspectivă managerială, D. Osborn şi T.Gebbler ( 1992) dezvoltă conceptul de “reinventare sau redemarare a guvernării”, potrivit căruia, transformarea sectorului public într-o formă inovativă este posibilă prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor competitive:
- împuternicirea cetăţenilor prin transferarea controlului de la birocraţie la comunitate;
- promovarea competiţiei între furnizorii de servicii publice şi private;
- subordonarea regulilor şi reglementărilor misiunii asumate;
- evaluarea performanţelor după succesele / insuccesele înregistrare şi nu în funcţie de resursele folosite;
- preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunităţii;
- abandonarea comportamentului reactiv în favoarea unei abordări pro-active, prin care să se prevină potenţialele probleme;
- focalizarea asupra câştigurilor şi nu asupra cheltuielilor, după modelul privat;
- descentralizarea şi încurajarea managementul participativ.
Din perspectiva “reinventării guvernării”, asocierea structurilor de reţea sistemelor de guvernare, după modelul general al reţelelor inter- organizaţionale, a devenit o temă de reflecţie majoră.