Administrație publică

5

1. Importanţa problemei

In România etica în administraţia publică are o importanţă aparte faţă de alte state cu administraţii democratice consolidate. Procesul de aşezare legislativă a administraţie publice româneşti a fost el însuşi greu. Legea Funcţionarului public intrând în vigoare de un timp foarte scurt, cerinţele ei devin practici instituţionale curente într-un timp destul de lung. A ignora dezvoltarea pe coordonate etice a administraţiei publice, sub pretextul că este de ajuns aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că administratorii publici sunt persoane, nu simpli executanţi, că ei au propriile valori, vin din medii diferite iar dorinţa lor de afirmare ca profesionişti ai administraţiei nu se reduce la conformism, datorie pe sarcină, salariu, sancţiune, premiere, ci că identitatea profesională devine o componentă a identităţii personale. Implinirea profesională este o parte a împlinirii omeneşti şi o condiţie a stimei de sine.

Zona etică a administraţiei publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat este menţinerea încrederii publice în funcţionarea instituţiilor, încredere fără de care democraţia este doar spectacol politic.

România nu este un caz de excepţie, dar este un caz de creştere a scepticismului şi a cinismului legat de serviciile publice. Există un nivel mare de neîncredere în executiv şi în faptul că adesea se substitue legislativului. Legislativul este adesea perceput ca fiind mai degrabă un consumator de resurse decât un prestator de servicii publice. Din cauza acestei frecvente percepţii, aşteptările cetăţenilor ca politicienii şi funcţionarii publici să aibă un anumit grad de exemplaritate morală este chiar mai mare decât în privinţa altor categorii, cu alt statut social.

Administratorii publici se află constant în faţa unor decizii cu implicaţii etice şi sunt adesea obligaţi să opteze între aspiraţii personale şi responsabilităţi instituţionale.

Interesul public face necesar un cadru moral în care administratorii să poată opta. Acest cadru moral este circumscris unor valori de tipul: demnitate personală, libertate, respect pentru ordine şi lege. Ei au datoria să abordeze raţional propriul rol în sensul eficienţei (să obţină cel mai bun rezultat cu cel mai scăzut cost). Din acest motiv abordarea lor trebuie să fie, pe lângă cea deontologistă (legată mai ales de statutul lor de implementatori de legi) şi una utilitaristă: acţiunea unui administrator public este moral corectă dacă produce cea mai mare utilitate pentru cel mai mare număr de oameni.

2. Managerii şi funcţionari publici: aspecte etice Cine sunt managerii publici?

Potrivit lui Harold F. Gortner, manager public este: Oricine produce politici publice sau se îngrijeşte de implementarea politicilor publice. Cei care utilizează resurse publice care au impact asupra indivizilor sau grupurilor dintr-o societate. oricine joacă un rol de lider într-o birocraţie ( Gortner, Ethics for Public Managers, p.12) Este important să facem distincţia între lideri şi manageri (deşi etica despre care vorbim vizează ambele categorii).

Liderii joacă, (potrivit lui J. Gortner, 1986) următoarele roluri:

• proiectează scopurile;
• afirmă valorile organizaţiei;
• motivează personalul;
• slujesc drept simbol al organizaţiei (sunt oamenii de imagine);
• reprezintă grupul;
• evaluează indivizii şi grupul.

Managerii

• deţin funcţii de conducere;
• conturează modalităţi practice de atingerea scopurilor;
• caută şi distribuie utilizarea resurselor;
• urmăresc procesele organizaţionale;
• fac studii pentru diferitele probleme care trebuie soluţionate.

Funcţionarii de nivel mediu şi mic au un rol foarte important în administraţie, inclusiv din perspectivă etică şi politică. Raţiunile pentru care au acest rol sunt, în principal, următoarele:

• Controlează informaţia care ajunge la legislativ şi la manageri şi consiliază ambele categorii (controlul asupra informaţiei este o formă esenţială a puterii);
• Fac lobby pentru diferite grupuri de interese;
• Orice program de guvernare, indiferent de nivelul căruia i se adresează, trebuie implementat şi aceasta depinde de administraţia publică;
• Conformismul, în sensul supunerii la norme, primează asupra convingerilor personale şi este criteriu de menţinere şi promovare în administraţie (vezi subcapitolul: "Supunere şi insubordonare");
• Tendinţele spre conservatorism duc la un anumit imobilism în situaţii nestandard şi, în aceste condiţii, mediul reacţionează prin lupta anti-birocraţie, în direcţia adaptării la cerinţe şi interese noi, legitime din punct de vedere public. (McKinney şi Howard, op. cit.).

Un manager public trebuie să ţină cont, în ultimă instanţă, de următoarele aspecte cu valenţe etice.

1. Interesul public general: soluţiile date de această categorie afectează viaţa oamenilor; sunt formulate în numele interesului public; aplicarea lor antrenează resurse publice.
2. Scopurile politice pentru care lucrează: administraţia publică implementează politici publice.
3. O înţelegere a actorilor implicaţi.
4. Dinamica organizaţiilor în care lucrează.
5. Personalitatea celor cu care interacţionează.

Primele imperative cu care se confruntă administratorii publici sunt următoarele:

• să satisfacă standardele de performanţă profesională, comportamentală şi etică;
• să adere la ceea ce le impun guvernul, politicile publice, publicul însuşi;
• să împace cerinţele legii cu situaţiile reale din viaţa zilnică;
• să împace morala privată cu cerinţele codului profesional.

Administratorii publici au două priorităţi care uneori pot să fie contradictorii: publicul şi propria instituţie. Ei lucrează sub presiune iar presiunea cea mai frecventă o reprezintă cea dată de politicile de impozitare.

Administratorii publici au rol dual. Sunt şi angajaţi ai publicului şi cetăţeni. In calitate de angajaţi ai publicului ei nu au dreptul să facă politici partizane. Partizanatul politic duce la neglijarea obligaţiei legale de a servi publicul. In calitate de cetăţeni ei participă la procesul politic. Dacă se izolează de politică îşi neglijează îndatoririle de cetăţeni (vezi ASPA, 1982).

Caracteristicile personale ale funcţionarilor publici contează în mod semnificativ, tocmai din cauza particularităţii muncii lor.

• Ei se află într-o aşa numită "zonă gri" în care nu poţi să fii nici total altruist (orientat exclusiv pe interesul public), nici egoist, orientat doar spre interese proprii. Funcţionarii publici lucrează în comunităţi în care au rude, prieteni, şefi, persoane de care sunt legaţi prin interese proprii. Lor li se cere să se orienteze neutru şi detaşat spre "public". Prin urmare, ei nu pot să fie eroi luptători pentru "sfânta cauză".
• Funcţionarii publici trăiesc într-un climat politic în schimbare, prin urmare, etica lor este una situaţională. In consecinţă, ataşamentul rigid faţă de un anumit set de valori este disfuncţional.
• Urmarea strictă a procedurilor are paradoxurile ei. Procedurile slujesc ordinii, stabilităţii, egalităţii de tratament şi eficienţei. uneori însă "habotnicia procedurală" creează efecte nedrepte (vezi S. Bailey, 1965, pp.283-298).

Virtuţile morale implicate în deciziile luate de funcţionarii publici sunt:

• Optimismul, legat de însuşi conceptul de "bine public" înţeles ca scop al actelor acestei categorii de profesionişti.
• Curajul constă în capacitatea de a acţiona drept, chiar dacă presiunile politice şi cererea de favoruri din partea partidelor, organizaţiilor, politicienilor sau chiar a celor apropiaţi sunt uneori copleşitoare.
• Corectitudinea este asociată cu datoria supunerii faţă de lege.

-     Empatia (capacitatea de a te pune în situaţia celor care depind de deciziile tale). Aceste virtuţi cultivate şi afirmate drept comportamente profesionale conduc spre o

valoare de mare importanţă în menţinerea încrederii în funcţionarii publici: buna reputaţie.

După York Willbern (1984), nivelurile de moralitate ale funcţionarilor publici sunt următoarele:

1 . Onestitate şi conformare la lege

2. Confruntarea cu conflicte de interese
3. Orientarea pe sarcini şi corectitudinea procedurală
4. Etica responsabilităţii democratice
5. Orientarea pe etica politicilor publice
6. Etica compromisului şi integrării sociale. Aspectele 3-6 au o relevanţă mai mare în contextul acestei discuţii.
7. Orientarea pe sarcini şi corectitudinea procedurală este importantă în principal din
   cauza tendinţei guvernanţilor de a face ceea ce le este convenabil, de a accentua pe propria lor
   autoritate, uneori de a eluda legea, de a se folosi arogant de putere, din cauza tendinţei spre
   secretomanie şi lipsă de transparenţă.
8. Etica responsabilităţii democratice. Funcţionarii publici sunt, dincolo de jocul politic,
   purtătorii "voinţei poporului" şi au datoria să menţină controlul democratic. Uneori ei pot decide chiar contra opiniei publice, datorită calităţii lor de profesionişti. Prin urmare, ei trebuie să ţină în balanţă: legea, politicile publice, voinţa populară şi corectitudinea profesională.
9. Etica pentru politici publice. Soluţiile de implementare a politicilor publice sunt în atribuţia funcţionarilor publici. Ei trebuie să stabilească cele mai potrivite proceduri care afectează pozitiv cel mai mare număr de oameni.
10. Etica compromisului şi integrării sociale. In mod absolutist moralitatea înseamnă aderarea la un principiu, fără nici un fel de compromisuri. O astfel de abordare duce la intransigenţă ca pericol, lipsă de conciliere, uneori chiar la radicalisme pe care le putem socoti "fascism normativ" (principiul trebuie respectat, chiar dacă piere toată lumea: "Fiat iustitia, pereat mundus!"). In acest sens este ilustrativă ideea formulată de către T. Smith:

Lumea este plină de sfinţi, fiecare dintre ei ştiind calea unică spre mântuire. Rolul politicianului (şi al funcţionarului public, n.n. MM) este cel al păcătosului care stă la cotitură să oprească un sfânt să taie beregata altui sfânt. Acesta este poate cel mai înalt nivel etic la care poate să ajungă cineva care lucrează pentru sectorul public. (vezi Smith, cit. în Gortner, 1991, pp. 41-42). Datoria morală a funcţionarilor publici este cea de dezvoltare a integrităţii profesionale.

In sprijinul acesteia vin următoarele valori: 1 . Egalitatea: se referă la tratamentul identic al clienţilor, la aceiaşi calitate a serviciilor, indiferent cine este clientul, prin urmare la un tratament corect comun.

2. Echitatea: sunt situaţii în care egalitatea nu conduce spre echitate din cauza existenţei categoriilor discriminate. In cazul lor, un tratament egal trebuie combinat cu un tratament preferenţial
3. Loialitatea: este o valoare de bază în relaţia cu Constituţia, Guvernul, legile, superiorii, subordonaţii, colegii.
4. Responsabilitatea: responsabilitatea primă este cea faţă de public. Dacă această ordine de responsabilitate este neglijată şi accentul cade pe subordonare faţă de superiorii ierarhici, poate să apară delictul de supunere ("nu am făcut decât să mă supun ordinelor!") (vezi ASPA, 1982)

3. Controverse în privinţa aplicării eticii în administraţia publică

Este destul de răspândită opinia potrivit căreia etica nu este adecvată pentru administraţia publică fiindcă aceasta nu este decât o birocraţie apolitică iar funcţionarii publici sunt, sau ar trebui să fie, angajaţi pe merit şi nu aleşi în urma unui scrutin politic. Chestiunile de ordin etic sunt în sfera politică. Administraţia se ocupă de problemele tehnice ale guvernării, prin urmare, valori de tipul binelui sau dreptăţii deciziilor, nu intră în cerinţe pentru funcţionarii publici. Ei răspund în faţa superiorilor ierarhici şi a legii, sunt supuşi controalelor şi sunt judecaţi pe alte criterii decât cele ale profesionismului.

Obiecţia principală care poate fi adusă acestui argument îşi are fundamentul în faptul că, în raport cu administraţia publică, cetăţenii deţin autoritatea ultimă fiindcă administraţia este în slujba lor, nu a instituţiilor în sine, nici a politicienilor. Deşi valoarea etică cea mai comună în aprecierea funcţionarilor publici este corectitudinea, administraţia nu se adresează doar relaţiei cetăţean-lege, ci şi politicilor publice, acestea fiind orientate spre alte valori centrale: echitatea, egalitatea de şanse, dreptatea.

Standardele etice sunt stabilite şi susţinute de către societatea civilă: biserici, organizaţii neguvernamentale, partide politice, sindicate, cu accent deosebit pe asociaţiile profesionale şi cele pentru apărarea drepturilor cetăţenilor. (vezi Gortner 1991, p. 19-23)

Dilemele etice intervin, pentru aceste categorii, în momentul în care se confruntă mai multe valori (apare conflictul de valori). Valoarea reprezintă ceea ce considerăm bun, dezirabil, drept, obligatoriu, virtuos, frumos, adevărat, sfânt.

Conflictul de valori, chiar dacă poate cuprinde mai multe persoane este trăit ca un conflict personal. In situaţii de dileme etice ceilalţi ne pot sfătui, dar fiecare dintre noi hotărăşte şi trăieşte apoi cu consecinţele acelei hotărâri.

Rolul preponderent al unei etici în pentru administratorii publici vine din faptul că, în condiţiile în care o birocraţie încetează să-şi împlinească rolul într-o manieră etică, adică într-o manieră percepută de oameni ca dreaptă, corectă şi echitabilă, atunci beneficiarii serviciilor ei devin neîncrezători şi frustraţi în privinţa guvernării şi chiar a sistemului politic. Se pierde încrederea publică.

Problema este cu atât mai acută în societăţile care îşi schimbă sistemul politic (societăţile în tranziţie, cum este cazul celei româneşti) şi au încă instituţii vulnerabile ca autoritate publică. Din acest motiv mediul academic are datoria să se aplece asupra eticii în administraţia publică, ne lăsând funcţionarii publici în stare de amoralitate, insensibilitate şi dezinteres faţă de cetăţeni şi valorile lor, după cum etica trebuie să le fie un ghid pentru situaţii moral dilematice. Aceste situaţii pot uneori să fie dramatice, tragice, critice.

Alegerile dramatice sunt cele făcute în condiţiile în care resursele sunt sărace (de exemplu banii nu sunt suficienţi nici pentru ajutor social, nici pentru crearea locurilor de muncă. A alege o strategie înseamnă diminuarea celeilalte sau chiar dispariţie ei.

Alegerile tragice se produc atunci când distribuirea resurselor (a bugetelor) este o problemă de viaţă sau moarte (de exemplu, finanţarea sănătăţii pentru cei fără asigurări sociale)

Alegerile critice se produc în situaţii în care grupurile de interese implicate sunt numeroase şi mult prea diferite ca cerinţe. De exemplu, problema şomajului (dacă acesta nu este endemic şi criza economică nu se prelungeşte prea mult), este o problemă care afectează grupuri diferite de interese: şomerii, contribuabilii, patronii, sindicatele ş.a. Şomajul nu este o problemă de viaţă şi moarte, ci de calitate a vieţii. O problemă etică de primă importanţă este cea a încrederii şi respectului de sine a persoanei şomere. In confruntarea grupurilor de interese există învingători şi perdanţi. Administratorii publici dau socoteală socială, politică şi economică pentru soluţiile pe care le găsesc unor astfel de probleme. Prin urmare, orice birocraţie trebuie să manifeste o anumită doză de sensibilitate etică

4. Importanţa eticii în administraţia publică

Funcţionarii publici au nevoie de etica din următoarele motive:

1. Deciziile administrative sunt luate de către persoane în poziţie de încredere publică.
2. Funcţionarii publici îşi exercită profesia în instituţii care, în principiu sunt fondate pe valori ca: autoritate, raţionalitate şi eficienţă pentru viaţa cetăţenilor.
3. Instituţiile publice există într-un mediu politic care are politici, valori şi scopuri conflictuale.
4. Funcţionarii publici sunt cei care caută strategii şi mijloace de transfer în practică a politicilor publice.
5. Intr-un mediu politic democratic, funcţionarii publici sunt cei care trebuie să practice şi menţină valori de tipul: libertate individuală, egalitatea, dreptatea, participarea, responsabilitatea pentru exercitarea drepturilor constituţionale, corectitudinea, descentralizarea, respect pentru demnitatea persoanei.

(adaptare după H. Gortner, 1991, p. 15)

5. Administraţie, etică şi democraţie

Funcţionarii publici sunt ei înşişi cetăţeni. Ei reflectă valorile societăţii în care trăiesc şi sunt socializaţi să răspundă "voinţei deliberative", adică respectului faţă de lege, participării angajate, toleranţei, respectului pentru alţii, responsabilităţii în urmărirea interesului public. O abordare democratică a rolului de funcţionar public presupune încurajarea libertăţii de exprimare, a traducerii politicilor în fapte, furnizarea informaţiilor de bună calitate, promovarea dialogului, analizei, interpretării (McKinney şi Howard, 1998, p.6).

Administraţia publică este menită să ţină în echilibru interesul colectiv cu cel politic, promovat de legislativ şi executiv. Rolul ei a fost şi este acela de a crea cadrele instituţionale civilizate ale vieţii cetăţenilor. Pe de o parte, aceasta înseamnă soluţii economice şi responsabile pentru problemele cetăţenilor, pe de altă parte, înseamnă să atragă potenţialul cetăţenesc de resurse (vezi de exemplu importanţa colaborării între administraţia publică şi organizaţiile neguvernamentale în sensul utilizării resurselor şi împărţirii serviciilor pe criteriul eficienţei).

Filosofia unei administraţii democratice este orientată spre strategii de tipul "ce este mai bun sau mai bine pentru public". O astfel de filosofie trebuie să ghideze deciziile. In consecinţă, etica unei astfel de filosofii trebuie să promoveze cea mai mare integritate, cea mai mare libertate, egalitate şi încredere publică.

In administraţiile democratice consolidate există educaţie pentru virtuţi specifice. De exemplu, în cea americană modelul este: "fermitate, curaj, răbdare, hărnicie, trai frugal, tărie în situaţii critice, devotament faţă de comunitate", fiindcă administratorii publici au rol strategic în implementarea deciziilor şi prin acest rol ei afectează libertatea şi bunăstarea cetăţenilor. (McKinney si Howard, 1998, p.13).

Dacă oamenii politici au în principal angajamente pe termen mai scurt (de obicei pe durata uni mandat), administraţia publică preia aspectul dezvoltării durabile a societăţii (proiectele pe termen lung). Intre politicile particulare ale partidelor aflate succesiv la putere trebuie să existe o coerenţă, iar această coerenţă este vegheată de către administraţia publică.

6. Etica şi legea

Un stat de drept este cel în care oamenii sunt guvernaţi de legi, nu de voinţa arbitrară a altor oameni. Legile reprezintă, într-o democraţie, voinţa publică. Administraţia este construită ca să asigure drepturile şi responsabilităţile legale.

In ciuda aparenţei că funcţionarii publici doar administrează aplicarea legilor, ei participă în procesul de legiferare şi aplicare a legilor în mai multe etape:

1. a) Etapa de proiectare a legilor

• Sunt implicaţi în alcătuirea proiectelor de legi, hotărâri, ordonanţe, trebuind nu doar să arate ce nu este permis legal (faţa negativă a legii) ci şi ceea ce este dezirabil, permis (faţa pozitivă a legii).
• Sprijină depăşirea conflictelor de interese prin participare la negocieri de proiecte de

legi.

-     Legea vizează o realitate care aparţine viitorului iar acesta este nesigur. Este posibil ca viitorul să conţină mişcări sociale pentru drepturi civile pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.

1. b) Etapa de aplicare a legilor în viaţa cotidiană

• Funcţionarii publici se comportă ca manageri într-o birocraţie iar rolul legii este să arate limitele acestei acţiuni.
• Legea protej ează funcţionarii publici împotriva arbitrarului partidelor şi grupurilor de presiune.
• Legea devine scop în sine când alţii o ignoră sau o eludează.
• Legea este o problemă în situaţiile în care aplicarea ei are consecinţe rele, nedrepte (vezi Gortner, op. cit.).

7. Supunerea şi insubordonarea

Funcţionarii publici nu se supun numai legii, ci şi ordinelor superiorilor (autorităţii politice şi propriei ierarhii interne). Uneori legile însele pot să fie nedrepte. Alteori ordinele ierarhice vin în conflict cu legea iar presiunea conformării poate să fie foarte intensă. O astfel de supunere transformă funcţionarul public în copărtaş moral la deciziile care se iau. Presiunile pot viza acţiuni anti-etice iar loialitatea în astfel de situaţii este prost plasată fiindcă implică o percepţie falsificată a binelui public. Supunerea oarbă la lege sau la ordine poate să devină delict de supunere. Astfel de cazuri sunt frecvente în regimurile autoritare, dar nu sunt de loc excluse în cele democratice în condiţiile coexistenţei legitime a conflictelor de interese între diferite grupuri.

O astfel de problemă apare acut şi în condiţiile globalizării în care marile corporaţii mondiale presează spre propriile lor interese. In astfel de situaţie problema controlului democratic (politic şi etic) devine extrem de acută, iar funcţionarii publici pot să se afle într-o altă dilemă legată de supunerea la interesele politico-economice ale corporaţiilor şi la cele ale firmelor şi cetăţenilor din propria comunitate.

In cazurile în care funcţionarii publici consideră că o politică sau o presiune guvernamentală aduce prejudicii publicului (încalcă legi, reguli, violează drepturi de bază, este un management falimentar al resurselor, deturnează bani publici, este abuz de autoritate, este periculos pentru siguranţa sau pentru sănătatea publicului), funcţionarii publici trebuie să "fluiere în biserică", să tragă semnale de alarmă. In acest caz avem de-a face cu un conflict între responsabilitatea faţă de public şi loialitatea faţă de guvernare, între dezvăluire şi confidenţialitate. Din acest motiv, în codurile etice pentru funcţionarii publici se insistă asupra protejării acestora când dezvăluie astfel de situaţii. Atenţia trebuie acordată, spun partizanii acestei idei, nu mesagerului, ci mesajului. (vezi ASPA, 1982)

8. Sugestii etice pentru managerii din administraţia publică

Pentru un comportament cât mai apropiat de exigenţele etice, managerii din administraţia publică trebuie să ţină cont de următoarele:

• Selectează oameni bine motivaţi, de bună credinţă şi pregătiţi pentru rolul de funcţionar public.
• Concentrează-te pe rezultate ca scop, nu pe structuri birocratice ca scop.
• Incearcă să găseşti un echilibru corect între cerinţele legii, ale guvernării şi interesul public.
• Promovează interesul luminat, adică acela interes care, chiar dacă nu e dorit conjunctural în mod explicit de către public, poate să se dovedească benefic în practică în calitate de interes public.
• Pregăteşte-te să împaci supunerea la autoritate cu integritatea personală, gândeşte-te inclusiv la posibile situaţii legitime de nesupunere.
• Ţine seama de considerente legate de etică la examene şi la promovări.
• Stimulează subordonaţii să-şi pună probleme etice despre munca lor.
• Reafirmă constant respectul faţă de lege.
• Tratează subordonaţii potrivit principiului respectului reciproc, nu cu superioritate ierarhică arogantă sau cu atitudine de stăpân sau de patron.
• Nu schimba scopurile de la o zi la alta, ci construieşte-le unul din altul şi urmează-le unul după altul.
• Fă din normele guvernării democratice propriile norme morale.
• Invaţă să rezişti presiunilor care contravin interesului public, Constituţiei, drepturilor fundamentale ale omului, indiferent din partea cui vin.
• Nu uita că rolul principal pe care îl ai implică răspunderea permanentă.
• Fii atent la felul în care guvernarea afectează viaţa cetăţenilor şi caută să facilitezi participarea cetăţenilor la guvernare.
• Evaluează continuu ce s-a făcut şi ce mai este de făcut, în termeni de bine-rău, drept-nedrept, corect-incorect în sensul orientării pe consecinţele actelor de administraţie asupra binelui cetăţenilor, contribuabililor.
• Cultivă-ţi calităţile analitice şi de cercetare.
• Ajută cetăţenii să fie pro-activi în privinţa agendei guvernamentale, sprijinind forme de democraţie participativă.
• Promovează practicile bune în toate zonele profesionale pe care le poţi influenţa

-   Încurajează educaţia spre exerciţiu civic efectiv în privinţa serviciului public, din partea

funcţionarilor publici. (Preluate şi adaptate după McKinney şi Howard, 1998, pp 14-15).