Concesiunea este mijlocul tradiţional folosit încă din cele mai vechi timpuri, prin care bunurile din proprietatea statului erau valorificate în folosul deţinătorilor puterii supreme, reprezentând o formă de exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.
Concesiunea serviciului public reprezintă acel mod de administrare a unui serviciu în care o persoană publică, concedentul, însărcinează prin contract administrativ o persoană privată, concesionarul, de a pune în funcţiune serviciul, sub controlul autorităţii concedente, pe o anumită perioadă de timp, concesionarul asumându-şi această sarcină în schimbul unei remunerări care constă din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. Concesionarul percepe taxele în conformitate cu un tarif stabilit de administraţie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administraţia reglementează în mod general şi impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.
Natura juridică a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii, această exprimare a fost înţeleasă, de către majoritatea autorilor drept o ocupare temporară a domeniului public, întotdeauna revocabilă şi răscumpărabilă.
Constituţia României republicată se referă la instituţia concesiunii, dar dispoziţii cu privire la concesiune se întâlnesc şi într-o serie de legi adoptate anterior intrării în vigoare a acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată cu modificările şi completări le ulterioare sau Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor tronsoane de căi de comunicaţii terestre - autostrăzi şi căi ferate, aprobată şi modificată prin Legea nr. 136/1996, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrică şi termică, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi completările ulterioare, Legea minelor nr. 85/2001 cu modificările şi completările ulterioare, Legea petrolului nr. 238/2004 ş.a. Practica juridică şi administrativă susţine, însă, că dreptul comun în materie îl reprezintă Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, în baza căreia s-a adoptat Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 219/1999 privind regimul concesiunilor.
Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţia republicată bunurile proprietate publică pot fi date în concesiune oricărui subiect de drept, de către autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, precum şi de regiile autonome sau de instituţiile publice care le-au primit în administrare, dacă prin lege specială nu se dispune altfel.
Actul juridic care se află la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea de staţionare sau ocupare temporară a domeniului public.
După natură lor juridică, contractele de concesiune sunt contracte administrative şi prevăd anumite condiţii şi termene reprezentând „contractul prin care o persoană, numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe”.
Art. 2 alin. 1, enumere exemplificativ şi nu limitativ, bunurile, activităţile sau serviciile publice care pot face obiectul unei concesiuni, şi anume: transporturile publice, autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroportuare civile, serviciile poştale, spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru telecomunicaţii, terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere şi orice alte bunuri, activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.
Dispoziţiile legii arată că obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul decât obiectul concesiunii, ca atare, situaţiile concrete putând fi, însă, foarte complexe, mai ales dacă avem în vedere licitaţiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunuri proprietate publică şi că plata concesiunii se numeşte redevenţă şi se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
Au calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publică sau privată a statului ori pentru activităţile şi serviciile publice de interes naţional, precum şi Consiliile judeţene, Consiliile locale sau instituţiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publică sau privată a judeţului, oraşului sau comunei ori pentru activităţile şi serviciile publice de interes local.
Iniţiativa concesionării poate fi atât publică, cât şi privată, cu precizarea că aceasta revine concedentului sau oricărui investitor interesat. Decizia privind concesionarea şi aprobarea concesionării se face, pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotărâre de Guvern, hotărâre a Consiliului orăşenesc sau comunal.
Concesionarea unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public se realizează fie prin licitaţie publică, deschisă sau deschisă cu preselecţie, fie prin negociere directă, cu precizarea că la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai dacă prin licitaţie publică nu s-a putut desemna un câştigător, deci numai în subsidiar.
Licitaţia publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, iar licitaţia publică deschisă cu preselecţie, este licitaţia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, române sau străine, pe care concedentul le selecţionează pe baza unor criterii elaborate în prealabil, au dreptul să prezinte oferte. În orice situaţie de procedură de licitaţie publică, concedentul are întotdeauna obligaţia să elaboreze caietul de sarcini al concesiunii şi instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare.
Procedura concesionării prin negociere directă, intervine doar în cazul în care licitaţia publică, desfăşurată de două ori, nu a condus la desemnarea unui câştigător. Concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, române sau străine pe care o alege. Încheierea contractului de concesiune se va realiza în termen de 30 de zile cu începere de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.
Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractuale, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în acesta. Contractul de concesiune va menţiona interdicţia concesionării pentru concesionar, de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai prevede expres obligaţia concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, să restituie în deplină proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investiţiile realizate .
Din motive excepţionale, legate de interesul naţional sau local, după caz, concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului. Întotdeauna, contractul de concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic, care se încheie între persoane, cu titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesivă, tipic, numit solemn constitutiv de drepturi şi de obligaţii.
O dimensiune esenţială a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezintă acest drept al concedentului de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului de concesiune, drept condiţionat, însă, de notificarea prealabilă şi de existenţa unor situaţii excepţionale, precum şi dreptul de control al concedentului şi al statului, în general, prin Ministerul Finanţelor Publice. Modificarea unilaterală a contractului de concesiune vizează aspecte legate de organizarea, funcţionarea şi condiţiile de exploatare a serviciului public, cu precizarea că orice clauză contractuală care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilaterală, este lovită de nulitate absolută.
Introducerea principiului echilibrului financiar al concesiunii, adică realizarea unei posibile egalităţii între avantajele acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse reuneşte cele două elemente ale contractului de concesiune asigurând sinteza între faptul că este vorba de un serviciu public şi în acelaşi timp de o întreprindere privată.
Concesiune dă naştere la două obligaţii reciproce, şi anume: pe de o parte, obligaţia concedentului de a încredinţa concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activităţi sau a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de altă parte, obligaţia concesionarului de a plăti redevenţa
Consemnăm obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, o obligaţie continuă ca efect al continuităţii serviciului public, aspect ce conduce la concluzia potrivit căreia, concesionarul nu poate renunţa la concesiune fără acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile rezultate din concesiune. În cazul contractului de prestări servicii, concesionarul are dreptul să ceară reaşezarea contractului, indiferent dacă există sau nu o clauză de impreviziune, adică o clauză care să ţină cont de producerea unui eveniment care ar putea răsturna echilibrul financiar al contractului.
Încetarea contractului de concesiune poate avea loc, în mod firesc, în situaţia tipică prin ajungerea la termen sau în alte patru situaţii atipice.
Exercitarea dreptului de control a statului se realizează prin ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, pentru concesiunile de interes naţional şi, respectiv, direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat judeţene şi a municipiului Bucureşti, pentru concesiunile de interes local.