Legea nr. 554/2004 cere ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă, reclamantul va trebui, mai întâi, să se adreseze, în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorităţii administrative emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeaşi condiţie se cere şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi urmare faptului de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, mai mic sau mai mare.
Ne aflăm în prezenţa unui recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, iar neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată de existenţa a trei ipostaze diferite, şi anume : emiterea şi comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat şi tăcerea administrativă.
Prima - emiterea şi comunicarea actului administrativ - are în vedere faptul că pentru declanşarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie şi comunicat celui interesat.
Cea de-a doua ipoteză - comunicarea refuzului nejustificat - care determină derularea termenului de recurs graţios, constă în refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Ultima stare de fapt, care determină curgerea termenului de recurs graţios este tăcerea administrativă. Astfel, potrivit legii-cadru, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin poştă, al primirii mesajului de poştă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorităţii publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale.
Sub aspectul conţinutului său, în conformitate cu O.G. nr. 27/2002, vedem că, recursul administrativ trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului şi să fie semnat de acesta, petiţiile anonime atrăgând clasarea.
Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, că el se poate întemeia nu numai pe vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în general, cea care a emis actul atacat. Totuşi, în unele cazuri, nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ decât cel emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate ori în cazul în care organul emitent a fost între timp desfiinţat iar atribuţiile sale au fost repartizate unui alt organ administrativ.
Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. 1. Însă, prin O.G. nr. 27/2002 s-a stabilit că acest termen poate fi prelungit de conducătorul autorităţii sau instituţiei cu 15 zile, dacă este necesară o cercetare amănunţită.