Instituţia suspendării actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. În acest sens, în privinţa actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu. De aceea, suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi „de drept” - atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.
Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”.
Motivarea suspendării actului administrativ. Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele, în sensul că nu necesită intervenţia unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, apare necesară suspendarea lor şi atunci când, sunt contestate din punct de vedere al legalităţii, şi când prin executarea lor, ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
În diversele sisteme de dreptul administrativ sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate:
- suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii
în justiţie;
- suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri;
- suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare,
odată cu aceasta sau după pornirea procesului.
Credem că fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept încurajează pe acei ce urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect. Suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanţei, are dezavantaje născute tocmai din această putere discreţionară a instanţei, care poate refuza suspendarea, deşi s-ar impune acordarea ei.
Acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem în vedere ambele părţi - administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii, odată cu ea sau în cursul procesului. De altfel, şi Legea nr. 554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ
Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ. Acest tip de suspendare reprezintă o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluţionarea cauzei pe fond. Considerăm că dispoziţiile art. 14 şi 15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicţionale. Aducem ca argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme întemeiate pe vechea lege.
Un rol decisiv îl au instanţele de contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenţa de ilegalitate a actului administrativ şi să hotărască suspendarea sau nu a actului, cu mare atenţie, şi numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidenţă. Precizăm faptul că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei pe fond, adică în primă instanţă, nu şi pe parcursul soluţionării recursului. Hotărârea instanţei se materializează într-o sentinţă, deoarece este vorba de o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.
Suspendarea - accesoriu al acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ
În practica judiciară s-a observat că, odată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art. 15 şi confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării reclamantului la acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe acest temei.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării trebuind să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială asupra legalităţii actului contestat, şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.
Cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
Un act corelativ este recursul în situaţii deosebite, reglementat de art. 21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului.
Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului Public. Acest tip de suspendare este supus unor anumite condiţii, şi anume:
- poate viza doar acte normative;
- este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională (inexplicabil, nu şi locală!);
- este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, prin urmare, obiectivă;
- este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ normativ.În acest caz, există atât un interes public pentru menţinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv, al acelui serviciu public, de a contesta actul normativ ilegal şi, prin urmare, cele două se suprapun, fiecare în parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru suspendare.
Din textul legii nu rezultă nicicum „legătura” cererii de suspendare cu acţiunea în anulare, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
În al treilea rând, atunci când Ministerul Public acţionează în numele unei persoane fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare reglementată de art. 14 alin. 3, este una pe temei obiectiv, al „interesului public major. Drept urmare, considerăm că nu este admisibilă introducerea de către Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
Suspendarea de drept a actului administrativ. Din economia legii-cadru şi a unor legi speciale, deducem că introducerea acţiunii în contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. De asemenea, în temeiul Legii nr. 215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate, de drept, în momentul intentării acţiunii de către consilierii interesaţi.
În cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluţii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin Constituţie, situaţie în aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcţionare, nu de a intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituţii de drept.
În cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, însă, considerăm necesară şi posibilă modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să fie obligată să-şi justifice cererea de suspendare adresată instanţei de contencios administrativ.