Sectorul public are un impact uriaş asupra fiecăruia dintre noi: este o prezenţă cotidiană şi de neocolit. Să ne gândim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite prioritar de către acesta: educaţia (educaţia de bază, în primul rând); asistenţa sanitară; apărarea naţională şi a ordinii publice; sau televiziunea şi radioul public.
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituţii şi organizaţii care produc astfel de bunuri şi servicii. Dar el este mai mult decât atât (Lane, 1995: pp. 15 - 17). Anume, sectorul public vizează:
■ instituţiile şi organizaţiile prin care se iau deciziile statului, precum şi consecinţele acestora;
■ consumul, investiţiile şi transferurile făcute de guvernare. Consumul şi investiţiile privesc mecanismele de alocare a resurselor şi se leagă deci mai mult de preferinţele consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor şi depind de concepţiile dominante în societate despre echitate şi dreptate socială;
■ producţia de către stat a bunurilor: a) statul deţine în proprietate mijloace de producţie şi produce direct unele bunuri; b) statul furnizează anumite bunuri (nu neapărat producându-le; el poate să realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajează forţă de muncă: el este, în societăţile moderne, cel mai mare angajator.
Cum se observă, definiţia sectorului public se face pe şase dimensiuni: 1) deciziile instituţiilor şi organizaţiilor guvernamentale; 2) alocările guvernamentale (consumul şi investiţiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea publică; 5) contractările publice; 6) angajările de forţă de muncă guvernamentale. E important de notat că cele şase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, deşi pe o anumită dimensiune sectorul public poate să scadă, el poate să se menţină la acelaşi nivel sau chiar să crească pe o alta. De exemplu, în ţările post-comuniste proprietatea publică a scăzut foarte mult, în primul rând datorită privatizării. Dar în unele dintre ele angajările făcute de stat au crescut, deoarece a crescut birocraţia. Sau, întrucât taxele au crescut, statului în revine o proporţie mai mare decât în trecut din produsul intern brut.
Această definiţie a sectorului public ridică două probleme:
1) Cum se deosebeşte sectorul public de cel privat? şi:
2) Cât de mare este (şi, corelat, cât de mare ar trebui să fie) sectorul public?
1) Distincţia dintre sectorul public şi sectorul privat. De cele mai multe ori, atunci când se deosebeşte sectorul public de cel privat, e avută în vedere în mod prioritar o singură dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem că o firmă este privată în sensul că nu statul este proprietarul ei. Dar, argumentează J.-E. Lane, dacă admitem o definiţie multidimensională a sectorului public, înseamnă că nici diferenţele dintre cele două sectoare nu se reduc la un singur aspect. În fapt, avem şase distincţii:
- a) Distincţia dintre autoritatea guvernamentală şi libertatea individuală; dintre ceea ce este legitim ca guvernarea să impună şi libertatea de acţiune individuală.
- b) Distincţia dintre alocările publice (pentru consum, dar şi investiţiile guvernamentale) şi alocările private: consumul şi, respectiv, investiţiile (De pildă, consumul individual se realizează din venitul net - din care au fost extrase taxele.)
- c) Distincţia dintre transferurile publice şi cele private. Cum redistribuie statul veniturile sale este o problemă de mare importanţă pentru toţi membrii societăţii: de pildă, cât din bugetul de stat revine educaţiei sau sănătăţii sau culturii sau cercetării?
- d) Distincţia dintre proprietatea publică şi proprietatea privată.
- e) Distincţia dintre contractările publice şi cele private. Statul poate să ofere un bun fără ca el însuşi să îl producă: de pildă, prin contracte cu firme particulare sau prin concesionarea către unele firme private a anumitor activităţi.
- f) Distincţia dintre cei angajaţi în sectorul public şi cei angajaţi în sectorul privat. (Nu toţi cei care lucrează în instituţiile şi organizaţiile guvernamentale sunt funcţionari publici; dar funcţionarii publici reprezintă un grup foarte important de persoane în elaborarea şi aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei în cele ce urmează.)
După W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public diferă de cel privat prin următoarele caracteristici:
- are de-a face cu sarcini mai complexe şi mai ambigue;
- are mai multe probleme în implementarea unei decizii;
- sunt angajaţi în el mai mulţi oameni cu motivaţii mai diverse;
- e mai mult preocupat cu asigurarea de oportunităţi;
- e preocupat mai mult de compensarea eşecurilor pieţei;
- vizează activităţi cu o semnificaţie simbolică mai ridicată;
- trebuie să ţină mai mult seamă de standardele de legalitate;
- are o mai mare capacitate de a ţine seamă de problemele de echitate socială;
- funcţionează sau trebuie să funcţioneze în interesul public;
- trebuie să se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat decât cel din sectorul
privat.
În primul curs am discutat 1) Cum se deosebeşte sectorul public de cel privat? Şi acum rămânând să lămurim cea de-a doua întrebare,
2) Cât de mare este (şi, corelat, cât de mare ar trebui să fie) sectorul public?
2) Mărimea sectorului public. Puţine atitudini par mai corecte decât aceea de a susţine că sectorul public este prea mare. La noi în ţară, ea s-a transpus în politicile de privatizare (atât cât s-a făcut) a imensului sector de stat în economie, moştenit din perioada comunistă. Dar în multe ţări acelaşi sentiment a prevalat în ultimele trei decenii. În Statele Unite ale Americii, în Marea Britanie şi în Germania, administraţii precum cele ale lui R. Reagan şi G. Bush; M. Thatcher şi J. Major; H. Kohl au făcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernării în viaţa de zi cu zi ale cetăţenilor. Cu toate acestea, ceea ce s-a reuşit (chiar şi pe fondul crizei economice), nu a fost o reducere radicală, ci o stopare a tendinţei de creştere a cheltuielilor publice ca procent din produsul intern brut; procent care continuă să rămână însă foarte ridicat. (vezi şi relaţia României cu FMI for that matter).
Aceasta pentru că în ţările avansate guvernarea a avut un rol deosebit de important ca sursă a creşterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaţie nu numai funcţionarea instituţiilor statului, apărare şi protejarea cetăţenilor, dar şi dezvoltarea învăţământului, a asistenţei sanitare şi de asemenea, proiecte economice precum autostrăzi, căi ferate, aeroporturi.
Această creştere uriaşă a sectorului public în perioada contemporană se poate explica apelând la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
- Programele de asistenţă. În perioade în care economia prospera, guvernele au aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurări de sănătate, de subsidii pentru construcţiile de locuinţe; diverse categorii de angajaţi au primit avantaje exprimate în sporuri de salarii, reduceri ale vârstei de pensionare etc. A. Odată obţinute, avantajele pe care le creează astfel de programe se transformă în "îndreptăţiri" care sunt foarte greu apoi de retras; un drept obţinut nu poate fi anulat - e o frază rostită des de reprezentanţii sindicatelor. B. Aceste programe au fost aplicate într-o perioadă în care societăţile au îmbătrânit şi un tot mai mare procent din populaţie este pensionară; iar către aceste persoane se îndreaptă o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele două procese au condus la creşterea mărimii sectorului public.
- Factori financiari. Cel puţin trei factori de natură financiară au impulsionat creşterea sectorului public. A. Mai întâi, acţionează aşa-numita lege a lui Wagner: pe măsură ce economia se dezvoltă, o proporţie tot mai mare din produsul intern brut se îndreaptă spre sectorul public. Căci atunci nevoile de bază ale cetăţenilor sunt satisfăcute, iar o creştere mai mare de utilitate se obţine prin programe publice. B. În al doilea rând, există "efectul de dislocare": în timp de război, de pildă (dar şi în cazuri de recesiune economică sau chiar de dezastre naturale), cetăţenii acceptă mai uşor taxe ridicate. Dar după încheierea războiului, aceste taxe creează guvernării fonduri pentru a finanţa noi programe. C. În sfârşit, apare aşa-numitul efect al preţului relativ: atunci când se cheltuiesc bani de către guvernare, productivitatea nu creşte mult. În activităţi precum educaţia, poşta, sănătatea, activitatea poliţiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scădere mică a costurilor. În timp, pentru a produce aceeaşi activitate (aceleaşi bunuri sau aceleaşi servicii), costurile cresc.
- Procesul politic. Toate partidele politice susţin că e necesar să se micşoreze cheltuielile publice şi să se reducă taxele. Dar în practică situaţia se prezintă cu totul altfel: sectorul public creşte şi pentru că cetăţenii cer tot mai multe servicii din partea guvernării. Grupuri de presiune, sindicate, asociaţii profesionale, patronale - toate solicită avantaje (fie că ele se cheamă pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din învăţământ ori sănătate, sau subsidii pentru agricultură etc.). Mai mult, costurile pe care le antrenează aceste avantaje sunt dispersate în întreaga societate (sunt plătite de către toţi contribuabilii) şi de aceea opoziţia acestora faţă de ele este redusă şi neorganizată.
- Birocraţia. Funcţionarii publici sunt una dintre forţele care au dus la creşterea sectorului public. Cea mai cunoscută analiză în acest sens îi aparţine lui W. Niskanen (1994). Potrivit lui, întrucât birocraţii nu îşi pot mări profiturile, aşa cum fac managerii dintr-o firmă privată, ei urmăresc altceva - anume maximizarea bugetului pe care îl primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad în sarcină; şi au succes, întrucât ei posedă informaţia necesară privind costurile reale ale biroului, însă pot să o ascundă faţă de cei care le stabilesc bugetele (faţă de legislativ: parlamentul). Ca urmare, birocraţia tinde să consume o proporţie tot mai mare din produsul intern brut în propria ei activitate.