Ideea că instituţiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea şi aplicarea politicilor publice a pătruns cu dificultate la noi în ţară în conştiinţa comună; astăzi însă ea este luată, de cele mai multe ori, ca evidentă: auzim de politicile de integrare europeană, de politicile sectoriale (privind, de pildă, restructurarea unor domenii economice sau reforma învăţământului). Ce este o politică publică?
Căci termenul "politică" ne trimite imediat la ceea ce în mod obişnuim numim politică: activitatea partidelor politice şi oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gândim la campaniile electorale, la declaraţiile politice etc. În limba engleză există două cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi avem numai unul: există cuvântul policy; şi există cuvântul politics. Se vorbeşte despre "political science" şi despre "policy science". În româneşte am avea aceeaşi traducere: ştiinţe politice; dar sensul celor două expresii este foarte diferit.
În universităţile noastre există specializarea ştiinţe politice. Aici expresia are sensul de "political science". Ca să ne facem o idee, acestea vizează următoarele probleme (şi ne putem aştepta să întâlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenţilor în ştiinţe politice - Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996):
■ Instituţii politice
■ Comportamentul politic
■ Politică comparată
■ Relaţii internaţionale
■ Teorie politică
■ Politici publice şi administraţie
■ Economie politică
■ Metodologie politică
Ştiinţele politice în sens de "policy sciences" înseamnă însă altceva: ele sunt disciplinele care studiază metodele utilizate în formularea şi aplicarea politicilor publice, precum şi rezultatele lor. Aşadar, aici termenul "politică" este traducerea lui "policy".
Studiul politicilor este aşadar un subdomeniu al ştiinţelor politice. Abordarea are însă un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente şi din alte domenii, precum economia, ştiinţele administrative, managementul, teoria deciziei etc.
Din aceste motive, e greu de dat o definiţie precisă a politicilor publice. Aşa cum arată Hogwood şi Gunn (1984; 2000: cap. 2), în mod obişnuit (de pildă dacă vom căuta în paginile ziarelor) termenul "politică publică" este folosit în mai multe sensuri:
- Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent întâlnită apare în contextul afirmaţiilor de natură generală privind politicile economice, politicile sociale sau de politică extern ale unui guvern. În acest caz, politicile descriu mai curând domeniile activităţii şi implicării guvernamentale.
- Politicile ca expresie a scopului general sau a stării de fapt dorite. Într-un document al unui partid politic, sau în cel al unui guvern, termenul "politică" e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activităţi guvernamentale în general sau într-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsă odată cu realizarea scopului propus. Dacă studiem de exemplu Strategia naţională pentru dezvoltare durabilă a României, adoptată de către Guvernul României în 2008, vom vedea că acesta este sensul în care este folosit termenul "politici" acolo.
- Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele acţiuni specifice pe care organizaţiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul însuşi) ar dori să le vadă realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi în mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obţinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizaţii. Spunem, de exemplu, că primăria are o politică de susţinere a şcolilor, sau că guvernul are o politică clară de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii etc.
- Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercetătorii se apleacă asupra analizei unor situaţii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) privind criza cubaneză din 1962; într-un mod similar se vorbeşte despre politica guvernului faţă de anumiţi investitori strategici etc.
- Politicile ca autorizare oficială. Atunci când se spune că guvernul are o politică în ce priveşte o anumită problemă, de multe ori susţinerea se face în sensul că există legi votate în parlament sau o hotărâre a guvernului care îngăduie sau solicită derularea unei activităţi. Sau, de asemenea, se poate spune că atunci când o anumită legislaţie în domeniu a intrat în vigoare, politica a fost deja implementată.
- Politicile ca programe. Mai puţin familiar, se spune totuşi uneori că avem o politică a unei organizaţii guvernamentale atunci când aceasta are sau aplică un anumit program. Un program implică existenţa, într-o sferă de activitate guvernamentală definită şi relativ specifică, a unui pachet de măsuri care cuprind: reglementări, organizare şi resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studenţeşti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regulă ca mijloace prin care guvernele încearcă să atingă nişte scopuri mai generale.
- Politicile ca produse. În acest caz politicile sunt văzute ca ceea ce guvernul oferă, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaţiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse diferă de la o un domeniu al politicilor la altul, iar câteodată este dificil de hotărât care este produsul final al unei politici guvernamentale într-un anumit domeniu. În cazul serviciilor de sănătate, de pildă, mai multe fonduri, unnumăr mai mare de personal pregătit sau creşterea numărului de paturi sunt condiţii necesare, dar nu suficiente, pentru îmbunătăţirea serviciilor medicale; ele sunt însă altceva decât produsul dorit: creşterea stării de sănătate a populaţiei (sunt căi sau mijloace pentru a-l obţine).
- Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adică ceea ce este practic obţinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta să evaluăm dacă scopul declarat al acelei politici este reflectat în ceea ce se obţine efectiv în urma implementării politicii.
- Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implică anumite presupoziţii cu privire la ceea ce poate un guvern să facă şi care sunt consecinţele acţiunilor sale. Aceste presupoziţii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implică o teorie (sau un model) privind relaţia cauză-efect între fenomenele şi procesele implicate, ori corelaţiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este să detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite în politici şi să le examineze în ceea ce priveşte consistenţa internă sau validitatea presupoziţiilor lor.
- Politicile ca procese. Politicile implică un proces care se întinde pe o perioadă lungă de timp. O politică apare atunci ca exprimând întreaga mişcare de schimbare într-un anumit domeniu. Astfel, spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reformă a educaţiei etc.
Încercând să sintetizăm, vom avansa următoarele două definiţii:
- O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor în situaţii specifice.
- Procesul de înfăptuire a politicilor este procesul de formulare şi de aplicare a politicilor publice.
[Procesul de realizare a politicilor publice - de înfăptuire a politicilor – este complex şi implică, aşa cum vom vedea pe larg în capitolele următoare, dimensiuni, mecanisme şi actori într-o reţea de interrelaţionări. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace de a-l face mai uşor de înţeles e acela de împărţi procesul în mai multe stadii sau etape şi subetape distincte, cum vom vedea în cursul următor.]