Un model integrator e propus de Cobb, Ross şi Ross (1976). Potrivit celor trei autori, construirea sau stabilirea agendei are patru faze care marchează trecerea unei probleme de pe agenda publică sau sistemică pe cea formală sau instituţională:
1) iniţierea problemei;
2) specificarea soluţiilor pentru acea problemă;
3) extinderea sprijinului pentru problemă;
4) intrarea problemei pe agenda instituţională.
Cei trei autori consideră că trecerea unei probleme de pe agenda publică la cea formală se realizează în trei mari scheme sau modele: A. modelul iniţiativei exterioare; B. modelul mobilizării; şi C. modelul accesului interior.
- În modelul iniţiativei exterioare, problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele devin mai întâi componente ale agendei publice (sau sistemice) şi abia apoi sunt aduse pe agenda formală (sau instituţională). Aşadar, rolul central în acest model îl au grupurile sociale: ele formulează nemulţumiri faţă de situaţia existentă şi solicită rezolvare problemei de către guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele să atragă sprijinul altor grupuri. Împreună, aceste grupuri fac lobby, contestă, pentru a muta problema lor pe agenda formală. Dar succesul în acest sens nu înseamnă şi că decizia guvernamentală va fi favorabilă: nu înseamnă decât că problema respectivă s-a desprins din suma problemelor societăţii pentru a i se acorda o considerare mai ridicată. De pildă, nemulţumirile femeilor în ce priveşte tratamentul egal în muncă a reprezentat o problemă care a fost adusă cu succes de pe agenda publică pe cea formală.
Modelul iniţiativei exterioare se aplică situaţiilor în care un grup situat în afara structurii guvernamentale 1) formulează o nemulţumire; 2) încearcă să extindă interesul în acea problemă către suficiente grupuri din populaţie pentru a obţine un loc pe agenda publică, pentru 3) a crea suficientă presiune asupra decidenţilor încât ei să pună acea problemă pe agenda formală în vederea unei evaluări serioase a acesteia. Acest model de construire a agendei e probabil să predomine în societăţi mai egalitare (p. 132).
- În modelul mobilizării problemele sunt ridicate în interiorul structurilor guvernamentale: de aceea, în cazul lor problema centrală este aceea de a le pune nu pe agenda formală, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca în interiorul structurilor guvernamentale să fi existat o dezbatere largă asupra problemei, dar publicul nu a cunoscut acest lucru. Atunci când problema este ridicată, este posibil ca guvernul să prezinte numai o strategie generală; după cum e posibil ca el să vină o sumă de politici deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: întâlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de relaţii publice etc.
- În modelul accesului interior grupuri influente cu acces la persoanele aflate în funcţii de decizie asupra politicilor iniţiază o politică, dar nu vor neapărat ca aceasta să fie adusă şi pe agenda publică. Aceasta nu numai pentru că, de exemplu, ele consideră că acea politică - avantajoasă pentru ele - ar atrage nemulţumirea populaţiei. Adesea politica nu este adusă pe agenda publică pentru că problema este de competenţa unor grupuri sau instituţii specializate.
Un model puternic operaţionalizabil al stabilirii agendei este propus de Hogwood şi Gunn (1984; 2000). Ei consideră că este necesar să deosebim între două faze ale elaborării politicilor care sunt implicate în acest loc:
1) decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zisă a agendei); şi
2) decizia privind felul în care se decide (sau: „filtrarea problemelor").
1) Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung să fie identificate, iar o decizie în ceea ce le priveşte apare ca necesară. Strâns legat de ele, dar adesea neglijat, este procesul prin care problemei i se ataşează modalităţi prin care politicile care o privesc vor fi alese. Odată pusă pe agenda formală, problema poate fi lăsată în seama procesului normal de decizie (politic şi administrativ) sau, dimpotrivă, apare necesară o analiză specifică. E aşadar nevoie uneori să se decidă în ce mod se decide asupra problemei, cum gestionează instituţia sau organizaţia respectivă diferitele probleme aflate pe agenda sa. Care este nivelul de decizie la care se vor elabora politicile privitoare la acea problemă? E necesară o expertiză specială şi e deci nevoie ca problema să fie dată în analiza unui grup specializat din cadrul instituţiei sau organizaţiei? Este nevoie de stabilirea unei comisii din care să facă parte membri ai unor compartimente diferite din instituţie sau organizaţie? Este nevoie de consultanţă externă?
2) Filtrarea problemelor este alegerea conştientă între diferite probleme, pe baza unor criterii explicite. Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa în patru categorii: ele vizează A. contextul problemei; B. trăsăturile problemei; C. repercusiunile sau consecinţele problemei; şi D. costurile acţiunii şi analizei.
- În prima categorie intră patru criterii: a) existenţa unor constrângeri de timp: dacă resursele în acest sens sunt suficient de mari, sau decizia trebuie luată într-un interval scurt; evident, această constrângere duce la abordări diferite în ce priveşte numărul alternativelor căutate şi luate în considerare, la rolul analizei etc.; b) nivelul de politizare a problemei: dacă ea este considerată sau nu ca foarte sensibilă, altfel spus dacă grupuri şi actori importanţi au opţiuni foarte diferite asupra ei. Când problema este sensibilă, deciziile în ce o priveşte sunt luate „politic": rolul hotărâtor nu îl au analiştii, experţii, ci liderii politici.
- Trăsăturile problemei se exprimă prin cinci criterii:
- a) domeniul opţiunilor privitoare la acea problemă: uneori pot să existe opţiuni reale diferite - şi în acele cazuri rolul experţilor, al analiştilor este mai mare; alteori însă (în special când constrângerile bugetare sunt foarte mari, sau când apar anumite condiţii politice) numărul opţiunilor se restrânge dramatic;
- b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei şi asupra politicilor care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate creşte atunci când nu există un consens puternic asupra acestor chestiuni; când consensul este relativ ridicat, el poate cel mult să încerce să propună noi alternative;
- c) complexitatea problemei: în cazul în care problema este complexă, când numărul actorilor implicaţi este mare, atunci rolul analistului poate creşte în vederea utilizării diverselor criterii relevante;
- d) incertitudinea privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obţinute, fezabilitatea soluţiilor. Într-adevăr, uneori este nevoie să se facă alegeri între soluţii care duc la beneficii mici, dar sigure, şi altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu care se confruntă o instituţie pot avea rezultate semnificative, dar incerte - iar acestea sunt de maximă importanţă în analiză;
- e) dependenţa de valori a problemei. Un exemplu foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminării relaţiilor homosexuale: problema se leagă de judecăţi de valoare diferite, dar puternic susţinute de mulţi oameni (şi are conotaţii religioase importante).
- Repercusiunile sau consecinţele problemei vizează un alt grup de criterii: a) scara consecinţelor problemei sau semnificaţia lor. Atunci când problema are implicaţi foarte mari, care afectează un mare număr de oameni din generaţiile actuale sau din cele viitoare, e nevoie de o analiză mai largă, mai e durată a acesteia; b) numărul oamenilor afectaţi: o decizie privind siguranţa circulaţiei (obligativitatea centurilor sau viteza limită pe şosele) afectează desigur un mare număr de oameni; în aceste cazuri e necesar un efort analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar bine organizate sau se bucură de atenţia presei (de exemplu, studenţi sau copiii străzii sau persoanele handicapate etc.); d) mărimea afectării: atunci când o problemă are consecinţe semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenţie specială atât pe agenda politicienilor, cât şi a analiştilor; e) tendinţa de a se ramifica a problemei şi de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele primesc mai puţină atenţie, în timp ce problemele care au consecinţe care se leagă de cele ale altor probleme sunt mai mult în centrul atenţiei; în sfârşit, f) acţiunea privind acea problemă poate afecta flexibilitatea în viitor a instituţiei sau organizaţiei.
- Problema costurilor acţiunii de aplicare a politicilor care vizează o anumită problemă, precum şi cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de criterii:
- a) aplicarea unei politici privind o problemă poate avea costuri mult mai mari decât aplicarea politicilor privind o altă problemă. De aceea, este necesară analiza atentă a acestora, având în vedere constrângerile bugetare ale instituţiilor şi agenţiilor guvernamentale;
- b) acţiunea poate presupune schimbări mici sau mari: se poate adopta o politică incrementală sau una care, explicit, asumă schimbări mari. De pildă, se poate privatiza într-un oraş reţeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcţia unui sistem de autostrăzi. În aceste din urmă cazuri, îndeosebi, e necesară o analiză foarte atentă a costurilor şi a implicaţiilor politicii;
- c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai mari; de asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioadă de timp mai mică sau mai mare: cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaţiilor următoare?;
- d) analiza însăşi a problemei presupune costuri: este nevoie de alocarea de fonduri speciale în acest sens (mai ales când e nevoie de angajarea unor consultanţi externi). Aceste costuri nu trebuie ignorate;
- e) analiza problemei poate avea sau nu beneficii: cu cât ele sunt mai ridicate, cu atât şi rolul analistului şi posibilitatea utilizării ulterioare a expertizei sale sunt mai mari.