Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluţionare a unei probleme aflate pe agendă.
Acest proces are câteva caracteristici importante (Ch. Jones, apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 123):
> Nu trebuie să presupunem că formularea este rezultatul unui singur actor; pot exista mai mulţi actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau concurente.
> Formularea poate începe chiar dacă problema nu este foarte bine definită sau fără ca cei care sunt angajaţi în acest proces să aibă contact cu grupurile afectate.
> Formularea nu aparţine neapărat unei anumite instituţii, deşi adesea aceasta e obiectul de activitate a agenţiilor guvernamentale.
> În timp se produc formulări şi reformulări de politici, uneori fără ca vreuna să dobândească sprijin suficient.
> Adesea sunt consultaţi cei care pierd ca urmare a aplicării politicii.
> Procesul nu este niciodată neutru: întotdeauna cineva câştigă şi cineva pierde prin aplicarea politicii.
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluţionare a unei probleme, dar şi instrumente de formulare şi de selectare a acestora. Pentru aceasta, el trebuie să selecteze criteriile care vor fi folosite în acest sens.
Criteriile de alegere reprezintă mecanisme de a evalua comparativ politicile publice propuse ca soluţii pentru o problemă.
În formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii. Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greutăţi în formularea unor politici care să răspundă cât mai adecvat cerinţelor diverselor grupuri afectate. Să ne gândim de pildă la problema restituirii imobilelor naţionalizate: dacă singurul criteriu ar fi cel al dreptului la proprietate, atunci problemele extrem de grave privind chiriaşii sau soarta unor instituţii publice (şcoli, spitale în primul rând) - deci a unui număr mare de cetăţeni, dintre care unii s-au născut la mai bine de o jumătate de secol după ce s-a produs naţionalizarea - ar fi inabordabile. De cele mai multe ori e necesară o combinaţie de criterii (MacRae, Whittington, 1997: cap. 2). Aceasta nu este simplu de manevrat, însă e preferabil să luăm în considerare mai multe criterii, corespunzând complexităţii problemei şi contextului în care se formulează problema. (Această propunere nu este neobişnuită dacă o comparăm cu ceea ce fiecare dintre noi facem în viaţa de zi cu zi: în mod obişnuit, atunci când facem o alegere, combinăm diverse criterii: când alegem o slujbă, avem în vedere salariul, dar şi posibilitatea avansării; practicarea propriei meserii; apropierea de domiciliu etc.; atunci când alegem o haină, contează nu doar preţul, ci şi calitatea materialului sau marca sau faptul că este la modă.)
Alegerea între criterii. Criteriile diferă între ele nu numai prin faptul că au surse şi justificări diferite, dar şi prin conţinutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud MacRae, Whittington, 1997: p. 78):
> Mijloace şi scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru atingerea unui scop, iar altele vizează însuşi acel scop. De pildă, în politicile sanitare asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la tratament medical calificat este un mijloc, în timp ce sănătatea lor este scop.
> Generalitate: unele criterii sunt mai generale decât altele. Astfel, starea de sănătate, nivelul veniturilor, calitatea relaţiilor personale sunt mai puţin generale decât bunăstarea persoanei; iar calitatea relaţiilor personale e un criteriu mai general decât calitatea relaţiilor de familie sau calitatea relaţiilor de prietenie.
> Măsurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menţionate mai devreme), în timp ce altele sunt măsuri ale acelor concepte. Numărul de medici pe locuitor sau numărul de paturi în spital ce revin la o sută de mii de locuitori sunt indicatori care exprimă măsuri ale accesului la tratament medical calificat.
> Temeiuri combinate, atunci când un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui criteriu care exprimă un măsură. De pildă, bunăstarea generală sau interesul public sunt pentru mulţi oameni concepte care exprimă criterii importante, deşi evident că sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi măsurat precis, poate fi înţeles ca o operaţionalizare convenabilă în multe cazuri a acestora. Dar să observăm că nu întotdeauna ele pot fi interpretate astfel: căci este chestionabil dacă e mereu posibil să interpretăm în termeni economici satisfacţia faţă de relaţiile personale sau interesul public. (A se vedea în capitolul următor discuţiile privind analiza cost-beneficiu.)
În analiza unei probleme având ca scop propunerea de politici este posibil să selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puţin largi, mai mult sau mai puţin pertinente. Pentru ca formularea politicilor să fie corespunzătoare, stabilirea criteriilor utilizate e aşadar o premisă hotărâtoare. Cum putem alege o colecţie cât mai bună de criterii? MacRae şi Whittington (1997: cap. 2) propun următoarele reguli:
- a) să folosim criterii care vizează scopurile mai degrabă decât mijloacele;
- b) să selectăm un set cât mai complet de criterii, care nu lasă deoparte nici o variabilă relevantă;
- c) să nu folosim criterii care se suprapun; căci dacă utilizăm apoi combinaţii de criterii, riscăm să numărăm de două ori acelaşi lucru;
- d) să preferăm măsuri cantitative, care facilitează negocieri mai concrete între grupurile interesate;
- e) atunci când folosim măsuri cantitative, acestea să fie clare şi adecvate.