Studierea literaturii de specialitate , precum si realitatea ce ne inconjoara vadit si suficient de convingator demonstreaza, ca o guvernare ineficienta este inoportuna pentru dezvoltarea unui stat. In mare masua, insuccesele si falimentele autoritatilor publice sint cauzate de lacune si deficintele in aparatul de guvernare. Prin urmare, e natural sa ne intrebam, daca sint niste principii generale de administrare a caror aplicare ar putea sa remedieze aceste deficiente si sa imbunatateasca functionarea generala a sistemului de guvernare. In acelasi context, mentionam ca intre timp organizatiile private sint deseori banuite de afi mai eficiente decit cele de stat. In aceasta ordine de idei, este benefic de a depista si implementa metodele relevante foloite in sectorul privat pentru sectorul public.
Pe parcursul secolului XX un grup de cercetatori si practicieni, cunoscti ca reprezentanti ai scolii stiintifice de administrare au incercatsa demonstreze existenta principiilor de organizare si functionare a AP. Reprezentantii scolii stiintifice de administrare s-au inspirat de la doctrinarii francezi Alexandre-Françoi Vivien si Charles-Jean Bonin, precum si de la scoala germana, reprezentata de Lorenz von Stein.
Studierea istoriografiei problemei, insa, ne indica asupra faptului ca in basa constituirii principiilor de organizare isi au radacini mult mai adinci. Astfel, filosoful politic john Locke, reprezentant al epocii iluminsmului, in lucrarea sa „Doua tratate despre conducere”, publicata in 1690, afirma ca orice guvern legal se bazeaza pe „acordul celor condusi”. Aceasta afirmatie a schimbat radical atitudinile politice si a contribuit la dezvoltarea institutiilor democratice. Marele ginditor afirma ca in societatea civila oamenii incheie un contract cu guvernul lor. Catatenii se obliga sa se supuna legii, iar guvernul are dreptul de a adopta legi si de a proteja statul de prejudiciile din exterior. Locke mai afirma ca atunci cind guvernul isi permite sa incalce legea si admte samovolnicii, cetatenii au dreptul de a rasturna regimul si de a institui un nou guvern.
Ideile promovate de Locke au fost preluate de juristul si filosoful francez Montesquieu. In lucrarea „Despre spiritul legilor”, publicata in 1748, el pleda pentru separarea si echilibrarea atributiilor intre puterea executiva, legislativa si judecatoreasca.
Un aport substantial in dezvoltarea teoriei si practicii Apa fixat si americanul Woodrow Wilson in 1887. In lucrarea sa „Studii despre administrare” a specificat ca in AP trebuie sa fie doua categorii de participanti: politicienii si administratorii. Politicienii elagoreaza politica stategica de dezvoltarea a statului, iar administratorii realizeaza aceasta pilitica. Fondator al ştiinţei administraţiei americane se consideră W.Wilson(1856-1924), fost preşedinte al S.U.A.Doctrina americană privind ştiinţa administraţiei porneşte de la acest autor, care promova ideea că administraţia publică este distinctă de puterea politică.Dezvoltarea ştiinţei administraţiei publice americane s-a produs prin deschiderea unei reţele de şcoli de administrare publică în cadrul sistemului de învăţămînt universitar.Aceasta a contribuit la înviorarea investigaţiilor ştiinţifice în domeniul administraţiei publice şi la înbunătăţirea substanţială a activităţii administrative practice.Ulterior cercetătorii au formulat diferite concepţii privind ştiinţa administraţiei,considerate drept contribuţie la studiul acestei ştiinţe.În conformitate cu aceste concepţii, ştiinţa administraţiei este concepută ca o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei, ca o ştiinţă politică , economică, tehnică, a organizării administraţiei şi ca o ştiinţă a eficienţei administrative.Această multitudine de opinii se explică prin complexitatea activităţii administrative. Numai luate în ansamblu lor ele pot explica activitatea administrativă, constituind conţinutul ştiinţei administraţiei.
Infaptuirea revolutiei industriale si trecerea de la o societate industriala a pus un nou accent in dezvoltarea teoriei si practicii AP. Reprezentantii ai acestei perioade au fost:
Max Weber este un sociolog german.În concepţiile lui, un rol deosebit îl ocupă problema democraţiei într-o strînsă legătură cu exercitatea puterii politice.După Marx, birocraţia se manifestă ca o formă superioară de organizare a activităţii instituţiei bazate pe principiu raţionalităţii şi pe cel al analizei ştiinţifice.În acest sens, birocraţia reprezintă o totalitate de relaţii sociale din sfera conducerii, stabilite între structurile care conduc şi masele conduse.Pentru ca acest proces să se efectueze conform unui tip ideal al birocraţiei, el trebuie să corespundă anumitor cerinţe:1.norme juridice;2diviziunea muncii;3autoritatea nu poate fi arbitrară;4documente scrise;5ierarhie;6criterii de calificare profesională. Aceste elemente luate în ansamblu constituie conţinutul birocraţiei ca formă de organizare a conducerii. Organizarea birocratică este un sistem bine ordonat, bazat pe subordonare, control şi acţiuni desfăşurate într-o bună consecutivitate, care au capacitatea să asigure ficienţaprocesuli administrativ. Modelul weberian de administrare are la bază conceptul de dominaţie legitimă care, după weber, este de 3tipuri: dominaţia tradiţională,bazată pe cultură şi pe obiceiul înrădăcinat al omului de a o respecta; dominaţia carismatică,bazată pe valoarea exemplară a unei persoane; dominaţia raţională bazată pe regulile stabilite în mod raţional şi care este caracteristică pentru statutul modern. O caracteristică a modelului weberian este exprimată în necesitatea supunerii administraţiei faţă de puterea politică, se pune o divizare a funcţionarilor în 2categorii: funcţionari de carieră, pe de o parte, şi funcţionari politici, pe de altă parte, ultimii deosebindu-se prin faptul că pot fi mutaţi sau puşi în disponibilitate oricînd.Modelul weberian de organizare şi funcţionare a administraţiei a jucat un rol esenţial în cercetarea şi practica administrativă contribuind la constituirea unor idei pe care s-a întemeiat ştiinţa administraţiei. Aceaste idei au jucat un rol determinat nu numai în explicarea teoretică a fenomenului administrativ, dar şi în stabilirea unor reguli concrete în acţiunea practică a administraţiei.
Reprezentant al filosofiei formaliste privind organizarea administraţiei este Taylor.(1856-1915)În viziunea lui un management sistemic este bazat pe reguli, legi şi principii obligatorii pentru toţi angajaţii, pe o activitate bine planificată, pe acţiuni de cooperare în activitatea de muncă, pe necesitatea angajării unor oameni cu calităţi organizatorice şi capabili să aplice managementul sistemic. Metodele propuse de el în vederea atingerii eficienţii a primit denumirea de managementul ştiinţific, care presupune aplicarea conştientă a raţionalismului în munca oamenilor, avînd în vedere în primul rînd, activitatea lor în munca industrială.În efectuarea managementului,Taylor considera importantă necesitatea analiza postului şi studierea lui în evoluţie. Analizînd doctrina lui Taylor din punct de vedere al ştiinţei administraţiei, ea prevede următoarele:
-înlocuirea empirismului prin organizarea sistemică a fiecărui elemant al muncii;
-cooperarea voluntară a oamenilor în procesul muncii;
-divizarea muncii;
-analiza sistemică a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor pentru a interveni în vederea înbunătăţirii lui;
-remunerarea stimulativă a angajaţilor şi acordarea de înlesniri financiare;-acordarea priorităţilor în efectuarea managementului subdiviziunilor funcţionale.
Prin cele expuse, Taylor arată că birocraţia poate influienţa şi manipula angajatul, astfel reducînd gradul de ineficienţă zilnică în activitatea oamenilor. Meritul lui constă în propunerile şi intenţiile de raţionalizare a muncii, acţiune care face munca angajaţilor mai eficientă. Taylorismul reprezintă o doctrină care a influenţat foarte mult dezvoltarea gîndirii teoretice şi acţiunile practice privind raţionalizarea activităţii administrative, punînd bazele managementului ştiinţific. Managementul ştiinţific elaborat de Taylor şi dezvoltat de discipolii săi, a jucat şi continuă să joace un rol important în sfera efectuării unei conduceri eficiente. El este un serios punct de referinţă pentru ştiinţa administraţiei şi pentru practica administrativă actuală.
Henry Fayol si-a expus ideile despre administrate in lucrarea „Administrarea generalasi industriala” in 1911, elaborind 14 principii de administrare eficienta:
- Diviziunea muncii
- Autoritatea si responsabilitatea
- Disciplina
- Unitatea de comanda, adica un subaltern trebuie sa aiba un singur conducator
- Unitatea de directie, adica angajatii ce exercita acelasi tip de activitati trebuie sa aiba acelasi scop;
- Subordonarea interesului individual celui general;
- Centralizare si descentralizare, adica daca in institutii mari este necesar un anumit grad de descentralizare, aceasta delegare trebuie facuta. Acest principiu depinde de: calitatea personalului angajat si de tipul organizatiei;
- Lantul scolar, adica descrierea fluzului comunicational pe orizontala si pe verticala.
- Ordinea : materiala- folosirea eficienta a materialelor si a timpului; sociala- selectarea obiectiva a personalului. „un loc pentru fiecare si fiecare la locul sau”
- Echitatea, adica fiecare sa primeasca ceea ce merita
- Stabilitatea personalului
- Initiativei
- Spiritul de echipa
- Remunerarea personalului.
Tot el a stat la baza elaborarii celor cinci componente ale sistemului de administrare:
- planificare previzibila, fiind un element inseparabil de notiunea de administrare publica. Doar cunoscind finalitatea la care trebuie sa ajunga si posibilitatile sale, institutia dobindeste incredere in activitatea sa.
- organizare, fiind elementul principal in procesul de administrare.se pune accent pe schema organizarii. Totodata, organizarea presupune asigurarea cu resurse umane, materiale, financiare, folosirea lor rationala pentru dobindirea unei mai bune performante.mai sunt si stabilirea programului de actiune, selectarea personalului si definirea precisa a atributiilor lui, incurajarea initiativelor, respectarea disciplinei si alte activitati desfasurate in cadrul institutiei.
- comunicare (comanda), rolul principal fiind al conducatorului. Conducatorul trebuie sa-si cunoasca temeinic personalul, sa fie la curent cu raporturile de munca din colectiv, sa aiba un personal auxiliar pentru corespondenta si planificare.
- Coordonare inseamna actiuni de monitorizare a activitatii administrative. Este un element al dirijarii , care asigura interactiunea subdiviziunilor structurale ale institutiei. Aceasta mai presupune si sincronizarea si unificarea eforturilor si orientarea lor la atingerea scopului formulat in previziune.
- Controlul, ca element al conducerii reprezinta actiunea de verificare a indeplinirii programului organizatiei. El trebuie sa semnalizeze la timp erorile comise in procesul de administrare si sa fie urmat de sanctiuni. El asigura indeplinirea sarcinii trasate si este exercitat pentru o mai buna desfasurare a procesului de administrare de catre unpersonal bine pregatit in acest scop.
Fayol considera ca este necesar infiintarea invatamantului administrativ, care ar trebui sa cuprinda mai multe trepte, astfel ca toata lumea sa posede notiuni de doctrina administrativa, contribuind la organizarea unei activitati administrative rationale.
Fayol considera ca aceste principii pot fi aplicate atat in organizatiile publice, cit si in industrie.
Luther Gulick si Lyndal Urwick sunt adeptii conceptului de administrare eficienta. Rezultatle investigatiilor si a activitatilor practice au fost sistematizate in lucrarea lor „Documente asupra stiintei administratiei”. In lucrarea data au fost stabilite sapte functii care definesc responsabilitatile administrative ale unui executiv. Aceste functii sunt:
- Planificarea-stabilirea in linii generale a lucrurilor care trebuie facute si metode pentru realizarea lor: elaborarea planurilor si desemnarea oamenilor care sa le aplice, oameniitrebuie numiti pe criterii obiective, trebuie de pus eforturi pentru a introduce oamenii in structura organizationala si ai determina sa se adapteze structurii si nu a modifica structura pentru a o adapta la oameni.
- Organizarea- stabilirea structurii formale a autoritatii, prin care subdiviziunile de munca sunt aranjate, definite si coordonate pentru obiectivele propuse: este necesar un management unic si unitate de comanda, evitarea unei conduceri multiple.
- Selectarea personalului presupune antrenarea si perfectionarea personalului, precum si crearea conditiilor optime de lucru.
- Conducerea prevede procesul de emitere a deciziilor si elaborare a mecanismului de realizare a deciziilor. In diviziunea si subdiviziunea muncii este foarte important omogenitatea in momentul numiriipersoanelor in posturi. Principiul numirii in functie a lucratorilor va depinde de scopul pe care il vor urmari, de calitatea ceruta, de persoanele sau lucrurile utilizate de aceste persoane si de locul in care se va desfasura munca.
- Coordonarea-este o datorie extrem de importanta de interconectare a diferitelo aspecte ale muncii. Coordonarea incluce doua particularitati specifice acestui proces: autoritatea trebuie delegata, administratorii trebuie sa se preocupe numai de abaterile de la standarde, iar teama de a delega autoritatea este o cauza inportanta a problemelor organizatie.
- Functia de raportare exprima informarea continua a celui in fata caruia executivul raspunde. Rapostarea, de asemenea, include autoinformarea si informarea subordonatilor prin evidente, cercetari si controale.
- Functia de elaborare a bugetului prevede elaborarea bugetului in forma planificarii fiscale, contabilitatii si controlului. Conform functiilor elaborate de Gulick si Urwick, aria de control a adminsitratorului trebuie sa fie limitata, deoarece domeniul de atenti a unui om este limitat, un sef nu poate conduce in bune conditii si direct activitatea a mai multor de cinci-sase subordonati. Tot aici, se mentioneaza ca nu marul optim de angajati nu poate fi indicat cu precizie, dar este limitat de factorii legati de capacitate profesionala si energie profesionala.
Tot ei au elaborat si 7 principii care au si in prezent o influenta foarte mare asupra aspectelor formale ale administratiei publice:
- A potrivi oamenii in structuri sau a organiza
- Un singur manager la virf si unitatea de comanda
- Asistarea corespunzatoare a personalului
- Diviziunea muncii
- Delegarea autoritatii
- Imbinarea autoritatii cu responsabilitatea
- Fragmentarea limitata a controlului.