Noţiunea de administraţie publică şi-a căpătat două sensuri: un sens material şi un sens forma[1]. In sens material, administraţia publică reprezintă o activitate de organizare a executării şi de executare nemijlocită a legii, realizată prin acţiuni cu caracter de dispoziţie sau acţiuni cu caracter de prestaţie. Administraţia publică nu se poate reduce numai la activităţile executive de dispoziţie, de prescripţie, ea constă în diferite prestări realizate pe baza şi în executarea legilor, pentru realizarea interesului general prin asigurarea de servicii publice. In sens formal, administraţia publică reprezintă un sistem de organe cuprinzînd diverse structuri administrative, care realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret al legii.
Astfel, organizarea serviciilor publice pentru satisfacerea interesului general al colectivităţii naţionale ţine de competenţa guvernului. Serviciile publice care realizează interesul general al colectivităţii care reprezintă comuna, oraşul, raionul sînt respectiv în competenţa satului, oraşului, raionului. Pentru a face o delimitare între serviciile publice organizate de consiliile comunale, orăşeneşti, în continuare le vom numi servicii publice locale, iar serviciile publice organizate de consiliile raionale la scara întregului raion le vom numi servicii publice raionale. Delimitarea competenţelor în organizarea serviciilor publice între nivelele administraţiei publice este cel mai dificil lucru în procesul constituirii unui sistem modern de administrare.
Noţiunile de autonomie locală şi descentralizare a serviciilor publice, inserate în prevederile articolului 109 din Constituţia Republicii Moldova reprezintă principiile definitorii de organizare a sistemului de administraţie publică locală şi, în acelaşi timp — standardele naţionale de care se conduc statele cu tradiţii democratice.
Autonomia locală poate fi definită ca „drept al colectivităţilor locale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu, care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea — un sistem care implică autonomia"[2]. Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă. Esenţa acestei definiţii constă în dreptul comunităţilor locale de a stabili ce treburi de interes local necesită rezolvare, adică care servicii publice trebuie a fi create pentru a satisface necesităţile populaţiei din comunitatea respectivă. Prin noţiunea de gestionare a intereselor colectivităţii se desemnează preocuparea autorităţilor administraţiei publice locale, de a obţine ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru colectivităţile pe care le reprezintă[3]. Astfel, autonomia locală este o formă modernă de exprimare a principiului descentralizării.
Autonomia locală nu trebuie să fie numai un principiu constituţional enunţat, ci şi garantat prin dreptul conferit autorităţilor administraţiei publice locale la resursele proprii şi suficiente de care ele pot să dispună liber în exerciţiul competentei lor, fapt relevat de stabilirea de către acestea a impozitelor şi taxelor locale.
Descentralizarea în administraţia publică se prezintă ca un sistem de organizare administrativă, opus centralizării, care permite colectivităţilor locale sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resurse necesare pentru a rezolva singure problemele locale de către cei aleşi de corpul legislativ. Deci, procesul de descentralizare se realizează prin transferarea de competenţe, responsabilităţi şi resurse de la guvernul central către autorităţile publice locale, în unităţile administrativ-teritoriale pentru a soluţiona, sub propria responsabilitate, toate chestiunile de interes local. Descentralizarea este un proces complex, care cuprinde în sine mai multe faţete componente ce sînt într-o legătură strînsă între ele: descentralizarea administrativă (raioane, oraşe (municipii), sate (comune), — avînd caracterul persoanei de drept public), descentralizarea financiară, descentralizarea politică, descentralizarea serviciilor publice. Descentralizarea administrativă[4], ca mod de organizare a administraţiei publice într-un stat se reprezintă prin două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea pe servicii (descentralizare tehnică).
In cazul descentralizării teritoriale teritoriul statului este împărţit în unităţi administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale, care se bucură de o independenţă faţă de autoritatea centrală. In acest fel, unele servicii publice sînt scoase din competenţa autorităţilor centrale şi date în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale. Principiul descentralizării serviciilor publice prevede acordarea unei autonomii relative unor servicii publice faţă de administraţia publică. In general, descentralizarea serviciilor publice se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea publică ori privată, a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice[5]. Descentralizarea serviciilor publice presupune, deci, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic superior şi plasarea lor sub regulile tutelei administrative (controlului administrativ)[6]. Descentralizarea serviciilor publice trebuie efectuată pornind de la următoarele principii:
- descentralizarea acestor servicii pînă la nivelul de administrare cel mai apropiat de cetăţean;
- autoritatea administraţiei publice, care prestează serviciile publice, trebuie să dispună de competenţe în acest domeniu, prevăzute de legislaţia în vigoare;
- satisfacerea necesităţilor populaţiei (interesul public) din circumscripţia dată;
Principiul desconcentrării administrative constă în a lărgi cît mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în raioane sau comune[7]. Putem spune, că sîntem în prezenţa unei desconcentrări administrative în cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc competenţa serviciilor publice desconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care acestea au fost organizate.
Desconcentrarea administrativă este un paleativ al centralizării şi este în opoziţie cu descentralizarea, deoarece în cazul desconcentrării, deciziile privind gestionarea treburilor publice sînt luate de organele administraţiei publice centrale, de ministere şi departamente, sau de prefect, care este reprezentantul guvernului în unitatea administrativ-teritorială de nivelul doi, adică în judeţ. In aceste condiţii, serviciile exterioare ale ministerelor şi ale altor organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii desconcentrate.
După cum am văzut mai sus atît administraţia centrală, cît şi administraţia publică locală îşi realizează sarcinile prin servicii publice administrative pe care le înfiinţează pentru a satisface continuu şi în mod sistematic interesele generale, la nivel central, de către administraţia publică centrală şi la nivel local, în cadrul unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează, de către administraţia publică locală. Deci, administraţia publică este o activitate de prestare a serviciilor publice, un ansamblu se servicii publice. Termenul de serviciu public se bucură de un statut privilegiat în domeniul administraţiei publice, atît la nivel central, cît şi la cel local. Acest statut privilegiat a fost acreditat serviciului public datorită faptului că acesta reprezintă o activitate cu un pronunţat accent social, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale colectivităţilor. Majoritatea activităţilor administrative au căpătat numele de "servicii publice", desemnînd o relaţie dintre "guvernanţi" şi cei "guvernaţi", în care, primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. Altfel spus, serviciul public constă în obligaţia, de natură juridică, a celor care se află la guvernare de a asigura desfăşurarea constantă a unor activităţi anumite.
Administraţia publică locală din Republica Moldova este reglementată, în principal, de Constituţie şi de Legea privind administraţia publică locală. În plan secund, există multe alte reglementări care completează sau detaliază cadrul legal în care se desfăşoară activitatea autorităţilor locale.
Autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii publice în condiţiile legislaţiei în orice domeniu de activitate. Pentru funcţionarea normală a oricărei comunităţi, sunt necesare o serie de activităţi specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu apă, transportul de energie termică, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activităţi care satisfac interese generale trebuie asigurate de către autorităţile publice locale în virtutea faptului că ele răspund faţă de cetăţenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele.
Ca atare, serviciul public este mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de putere politică.
Înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea şi funcţionarea lor constituie atributul autorităţilor executive, adică primarilor.
În categoria serviciilor publice locale se includ:
servicii publice cu caracter statal;
serviciile comunitare (înfiinţate la nivel local, dar şi raional);
servicii publice de gospodărie comunală;
alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodărie comunală);
servicii publice comerciale;
serviciul public pentru activităţi culturale.
[1]A se vedea: Al. Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, editura Sylvi, 1996, p. 5.
[2]Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, editura Marvan, 1935, p. 286.
[3]Eugen Popa, Autonomia Locală în România, editura ALL Beck, 1999, p. 87.
[4]Andre de Laubader, Manuel de Droit Administratif, L.G.D.I., Paris, 1978, p. 157.
[5]Ioan Vida, Puterea Executivă şi Administraţia Publică, Bucureşti, 1994, p. 21.
[6]Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, p. 13.
[7]Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, volumul I, Bucureşti, 1929, p. 247.