Legalitatea, emiterea şi aplicarea actului administrativ

Sub aspectul importanţei, legalitatea este prima dintre condiţiile de fond ale regimului juridic administrativ.

Actele administrative sînt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea.

Legalitatea nu poate fi tratată decît ca o problemă a regimului juridic al actelor administrative, fiind, de fapt, problema centrală şi reprezentînd corolarul acestui regim.

Principiul legalităţii actelor administrative înseamnă, înainte de toate, că actele pe care la fac organele administraţiei publice trebuie să se sprijine pe lege.

Atitudinea de a face acte administrative în baza competenţei conferite de lege constituie condiţia esenţială de legalitate.

Organele administraţiei publice sînt obligate să vegheze nu numai ca actele lor să fie conform legilor şi să corespundă scopului acestora, dar, în acelaşi timp, trebuie să urmărească măsurile luate, să dispună de o anumită iniţiativă şi să aprecieze deci oportunitatea acestor acte.

Este de la sine înţeles că legalitatea nu se poate identifica cu oportuni­tatea, dar nici nu poate fi ruptă de aceasta.

Relaţia legalitate-oportunitate face obiectul multor opinii:

• profesorul G. Vedel susţine că scopul administraţiei publice, şi anume realizarea interesului public, este un element de legalitate, în timp ce mij­loacele pentru atingerea acestui scop sînt aspecte ce ţin de oportunitate;
• unii autori explică puterea şi prin referire la cuvîntul oportunitate, semnificînd ordinea juridică creată prin conformare cu dreptul a tot ceea ce va fi judecat oportun de către administraţie. Ea poate lua măsurile pe care le consideră oportune pentru îndeplinirea sarcinilor în vederea cărora puterea discreţionară i-a fost conferită;
• literatura juridică contemporană insistă asupra tezei, după care opor­tunitatea este categoric altceva decît legalitatea. Condiţiile oportunităţii ne apar ca un subsistem al condiţiilor de legalitate.

Litera şi spiritul Constituţiei, practica instanţelor de contencios ad­ministrativ din toate ţările ne îndreptăţesc să susţinem că, indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios ad­ministrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă aceasta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Prin legitatea actelor administrative înţelegem conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu actele normative care au o forţă juridică superioară.

Modalitatea de a emite acte administrative şi de executare a actelor juridice se mai numeşte şi procedura administrativă, prin care sînt create, modificate sau stinse raporturi de drept administrativ.

Regulile procedurale ale regimului administrativ al actelor administra­tive, analizate ca forme procedurale de emitere a lor sînt împărţite în trei categorii, în raport de momentul emiterii actului:

1. anterioare;
2. concomitente;
   1. Condiţiile procedurale anterioare sînt: avizarea, obţinerea acordului din partea altui organ, propuneri şi rapoarte.

• Avizele sînt păreri, pe care organul care vrea să emită un act le cere altui organ sau unei persoane; ele reprezintă, ca esenţă, tot manifestări uni­laterale de voinţă care condiţionează sau fundamentează manifestarea uni­laterală de voinţă a organului administrativ.
• Acordul exprimă consimţămîntul unui organ administrativ dat pen­tru emiterea unui act de către alt organ.

Acest acord poate fi: prealabil, concomitent sau posterior.

în ipoteza în care acordul este solicitat posterior emiterii actului admi­nistrativ, din punct de vedere al consecinţelor juridice, ne aflăm în situaţia în care un organ superior stabilit de lege se declară de acord cu actul deja emis de un organ inferior. Fără această manifestare de voinţă, posterioară emiterii lui, actul nu produce efecte juridice.

• Propunerile, rapoartele şi celelalte forme procedurale sînt, ca natură juridică, operaţiuni tehnico-administrative de procedură prealabilă de ela­borare a actelor administrative.
  1. Condiţiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ

sînt:

• quorumul (desemnează majoritatea membrilor prezenţi, cerută pen­tru ca organele colegiale să poată lucra valabil), a cărui nerespectare atrage nulitatea actului;
• majoritatea cerută de lege (are în vedere adoptarea actului şi nu numai întrunirea valabilă a organului colegial); majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act poate fi o majoritate simplă (cînd pentru adoptarea unei măsuri votează mai mulţi decît împotriva ei), majoritate absolută (presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al organului colegial), majoritate calificată (mai mare decît cea de jumătate plus unu, de regulă, 2/3).

1. c) Condiţiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative sînt: aprobarea, confirmarea, comunicarea şi publicarea, ratificarea.

• Aprobarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului aprobat; neputînd trece la executare înainte de aprobare, organul emitent nu este totuşi obligat să execute actul aprobat.
• Confirmarea, prin care organul superior dă, de fapt, o aprobare fără care actul nu poate fi pus în aplicare (executare).
• Comunicarea şi publicarea sînt necesare pentru aducerea la cunoştin­ţa celor interesaţi a conţinutului actului juridic adoptat. Data comunicării sau publicării prezintă importanţă pentru că din acest moment actele juri­dice produc efecte juridice.
• Ratificarea este o manifestare de voinţă prin care se realizează con­trolul organului de ratificare asupra exercitării atribuţiilor sale de către or­ganul ale cărui acte sînt supuse ratificării. Este o regulă mai rar întîlnită, ca fiind un act de drept constituţional. Unele decizii ale comitetelor executive sînt ratificate definitiv de către consilieri. Ratificarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului şi nici nu condiţionează executarea lui. Ea are semnificaţia descărcării de răspundere a organului emitent, pentru modul în care acesta a exercitat atribuţiile organului de ratificare. De aceea, ratifi­carea nu este propriu-zis o operaţiune ce condiţionează legalitatea actului, ci o operaţiune de control.

Executarea actelor administrative are loc, de regulă, de bună voie, de către persoanele fizice şi juridice cărora li se adresează prin regula execu­tării din oficiu (executio ex oficio); atunci cînd executarea de bună voie nu se realizează, organul administraţiei publice poate trece la executarea silită, adică la obligarea subiecţilor de a avea conduita prescrisă.

Executarea silită nu trebuie considerată ca o sancţiune, ci doar ca o mo­dalitate extremă de executare a actelor administrative, la care organele ad­ministraţiei publice recurg, după ce au fost epuizate toate celelalte căi care ar putea asigura executarea obligaţiilor prevăzute de actul administrativ.

Pentru executarea silită a actelor administrative se cer îndeplinite ur­mătoarele condiţii:

• opunerea celui care trebuie să execute obligaţia prevăzută în act;
• abilitatea legală a organului administraţiei publice de a trece la exe­cutarea silită;
• inexistenţa altor căi de drept care să asigure executarea obligatorie prevăzută în actul administrativ.

Actul administrativ, la fel ca oricare act de putere, este, prin el însuşi, un titlu executor, putîndu-se trece la executarea silită fără emiterea unui titlu executor (cum se întîmplă în cazul actelor juridice civile); această tră­sătură a actului administrativ derivă din faptul că, fiind elaborat în execu­tarea legii, este considerat ca fiind un act autentic şi veridic, bazat pe datele pe care le pretinde că sînt conforme cu realitatea.

Actele administrative produc efecte juridice pînă la momentul scoate­rii lor din vigoare. Scoaterea din vigoare se face de către:

• organul emitent;
• organele superioare;
• instanţele judecătoreşti;
• faptele materiale şi producerea cărora legea leagă un efect sau o impo­sibilitate obiectivă de executare.

Orice act administrativ poate fi suspendat, revocat şi anulat în condi­ţiile prevăzute de lege.

Suspendarea este operaţiunea juridică care determină încetarea tem­porară a efectelor administrative. Suspendarea unui act administrativ poa­te fi determinată din următoarele motive:

• legalitatea actului poate fi contestată de o persoană fizică sau juridi­că;
• actul este legal, dar aplicarea lui nu este oportună pentru motive ce au un caracter trecător;
• cînd se ia o măsură de sancţionare a unei persoane (suspendare din funcţiune ori suspendarea autorizaţiei de executare a unei profesii sau me­serii).

Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic, dar poate fi dispu­să şi de opera legiuitorului. Atunci cînd există îndoieli asupra legalităţii actului administrativ emis de organul inferior, superiorul ierarhic poate hotărî suspendarea acestui act. Controlul vizează tocmai asigurarea con­formităţii actelor administrative cu prevederile legii. în conformitate cu p. 9 al Regulamentului privind funcţionarea organelor autoadministrării locale ale Republicii Moldova în perioada de tranziţie, preşedinţii comi­tetelor executive raionale pot suspenda actele ilegale, emise de organele şi unităţile subordonate comitetului executiv, propunînd acestuia anularea lor; poate anula dispoziţiile ilegale date de persoane cu funcţii de condu­cere din cadrul organelor şi unităţilor subordonate comitetului executiv.

Art. 19, p. 4 al Legii Republicii Moldova cu privire la Guvernul Republicii prevede că Guvernul suspendează şi contestă hotărîrile organelor executive ale autoadministraţiei locale, dacă ele contravin Constituţiei şi altor legi ale Republicii Moldova.

Revocarea sau retragerea actelor administrative este un principiu de bază în activitatea organelor administraţiei publice. Ea poate să aibă ca­racter obligatoriu, cînd este prevăzută executarea expres de lege sau prin dispoziţia organului ierarhic superior, iar în celelalte cazuri are caracter facultativ.

Avînd în vedere faptul că evoluţia societăţii, situaţiile sînt în continuă schimbare, actul administrativ nu trebuie să fie conceput ca ceva fix, imu­abil şi, avînd în vedere că organele care emit actele administrative nu sînt infailibile şi pot greşi uneori, trebuie să admitem şi posibilitatea retragerii actelor. Principiul revocabilităţii actelor administrative este fundamental în regimul juridic al acestor acte. Excepţiile de la acest principiu sînt destul de limitate şi soluţia în speţă la care se referă subiectul deciziei nu poate răsturna principiul revocabilităţii.

Excepţie de la principiul amintit sînt:

• actele administrative jurisdicţionale;
• actele administrative individuale prin care s-au creat anumite drep­turi subiective şi în baza cărora s-au încheiat contracte de muncă;
• actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate (exemple: actele de atribuire a unor terenuri pentru construirea locuinţelor proprietate personală, acte atribuite de statut per­sonal etc.). Mai precis, venim cu o lămurire anume: actul de atribuire a unui teren pentru construcţie de locuinţă proprietate personală angajează pe beneficiar la cheltuieli importante şi ar fi inechitabil ca organul adminis­trativ să revoce actul după efectuarea acestora şi, totodată, contrar interese­lor economice ale statului. De asemenea, actul atributiv de statut personal presupune o anumită activitate anterioară a beneficiarului şi nu s-ar putea revoca un asemenea act fără a se ignora realitatea activităţii practice pre­state;
• actele administrative ce se realizează material printr-o acţiune sau mai multe acţiuni determinate, căci nu se poate schimba o situaţie deja consumată;
• actele administrative de sancţionare care nu pot fi revocate nici de organul emitent şi nici de organul superior. Ele nu pot fi decît anulate sau reformate de organul jurisdicţional competent.

Revocarea actelor administrative se face după aceleaşi reguli care au fost avute în vedere la emiterea actului revocat.

In ce priveşte efectele revocării sau retractării menţionăm că, atunci cînd revocarea este făcută pe motiv de ilegalitate a actului, ea produce efec­te nu numai pentru viitor (ex munc), ci şi pentru trecut (ex tune) şi anume, din momentul emiterii actului. Aceasta nu înseamnă că revocarea pentru ilegalitatea actului duce la ştergerea tuturor consecinţelor date. Ceea ce se desfăşoară şi pentru trecut sînt numai efectele sale juridice, consecinţele, de fapt, fiind o realitate care nu poate fi ignorată.

Strîns legată de problema revocării actelor administrative este şi proble­ma ordinului de refacere a acestor acte, pe care autorităţile ierarhic superi­oare, dacă au această competenţă, au dreptul de a ordona. Organul superior are viziunea generală a problemei care formează obiectul administrativ şi poate estima dacă acest act a rezolvat în mod oportun această problemă.

Anularea actelor administrative este definitivă, în general, ca fiind o operaţie juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a de­termina, în mod direct, desfiinţarea actului şi deci încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acestea.

Cînd actul administrativ a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legii, acest lucru face ca actul să fie nul.

Nulitatea poate fi absolută şi relativă. Nulitatea absolută intervine atunci, cînd s-au încălcat normele juridice de fond şi de procedură care privesc ocrotirea unui interes general (de exemplu, actul emis de un ordin incompetent), iar nulitatea relativă sau anulabilitatea intervine cînd nu s-a respectat o condiţie de legalitate de mică importanţă (de exemplu, referitor la forma sau la procedura de emitere). în cazul nulităţii relative, regulile ju­ridice încălcate nu privesc apărarea unui interes general, ci unul individual, iar normele de procedură nerespectate nu sînt esenţiale.

Indiferent cum înţelegem nulitatea actelor administrative în general şi nulitatea absolută în particular, ea trebuie să fie constatată şi pronunţată de organele competente, care pot fi: organe ale puterii de stat, instanţe ju­decătoreşti, organe de procedură, organe ale administraţiei de stat şi chiar organe nestatale.

în concluzie, atunci cînd se consideră că a fost încălcată legea printr- un act administrativ, trebuie să i se ceară organului competent să constate acest lucru şi să împiedice ca actul respectiv să mai producă efecte juridice, deci să pronunţe anularea actului.

Indiferent care organ pronunţă nulitatea, el nu poate anula un act ad­ministrativ decît pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui, pentru că nu este de conceput ca un act administrativ să fie legal în mo­mentul emiterii lui şi să devină ilegal ulterior. Anularea are deci, ca regulă, un efect retroactiv. De aici rezultă că actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerîndu-se că acestea din urmă n-au existat.

în literatura de specialitate se vorbeşte şi de inexistenţa actelor admi­nistrative atunci, cînd acestea sînt lipsite de elementele lor esenţiale (de exemplu, cînd actul a fost emis în baza unei legi abrogate retroactiv, cînd este semnat de o persoană necompetentă sau are ca obiect o problemă ce nu intră în competenţa organului care a emis actul, sau într-un caz în care fapta este infracţiune etc.).

în dreptul administrativ distincţia dintre inexistenţa şi nulitatea actelor administrative (relativă sau absolută) are nu numai o importanţă teoretică, dar şi practică. în situaţia actelor inexistente, oricine poate refuza executa­rea lor, fără vreo consecinţă juridică. Dacă instanţa de judecată nu va putea să constate nulitatea relativă sau absolută a acestor acte, nimic nu o împie­dică însă să constate inexistenţa lor.

Teoria inexistenţei actelor administrative s-a impus în literatura de specialitate încă din perioada interbelică. Prin această teorie nu se mai operează prezumţia de ilegalitate, încălcarea legii este atît de evidenţă, încît oricine o poate sesiza. Efectele juridice, în cazul inexistenţei actelor admi­nistrative, sînt următoarele:

• nu operează prezumţia de legalitate şi nimeni nu poate să fie ţinut să se supună prescripţiilor cuprinse într-un astfel de act; în cazul nulităţii, actul îşi produce efectele pînă în momentul anulării;
• punerea în executare de către organele administraţiei publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt care atrage răspunderea administraţiei şi a funcţionarilor ei pentru daunele cauzate.

Ţinînd cont de părerea profesorului A. Iorgovan, se apreciază că efec­tele nulităţii actului administrativ sînt totale, fără a înţelege de aici că ele se răsfîng, în cazul actelor administrative individuale, exclusiv asupra titula­rului lor.