În sec. XX, a existat o tendinţă acută de centralizare, promovată de guvernele majorităţii statelor europene, până în anii *80. Toate deciziile privind comunităţile locale erau luate de la centru, de către guvern. În statele totalitare de astăzi din Africa, Asia sau America Latină, toate autorităţile locale (primar, viceprimar, consiliul local, etc.) sunt desemnate de la centru, nu alese de către cetăţeni. În statele dictatoriale, primarii şi autorităţile locale nu dau socoteală în faţa cetăţenilor, ci răspund pentru faptele şi acţiunile lor în faţa conducătorului – dictator şi a guvernului.
În statele democratice occidentale, mai ales în cele federale, funcţionează principiul descentralizării administrative, oferind puteri reale, efective autorităţilor locale, în ceea ce priveşte bugetul, administrarea utilităţilor locale etc. S-au conturat euroregiuni, în cadrul Uniunii Europene, cu scopul de a atrage, de a facilita investiţii, de a dezvolta anumite zone mai sărace, rămase în urmă. Factorii locali de răspundere se bucură de autonomie administrativă în ceea ce priveşte deciziile de interes local sau regional.
Profesorul Paul Negulescu afirmă că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au un carecter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt speciale unei anumite localitaţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese, statul a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutela administrativă. Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierhica a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale. Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor. Conducerea centralizata asigură, pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apararea intereselor celor administraţi. Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administraţia publica are şi unele dezavantaje. În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice, interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autoritaţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta.
Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoriăţilor centrale, ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale. Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă. Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi de corpul electoral. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale. Descentralizarea administrativă constă în recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice din competenţa autorităţilor centrale către cele locale.
Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care descentralizarea este mai mică). Gradul descentralizarii administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul special efectuat de autoritatea centrală). Într-o descentralizare administrativa se pot rezolva în condiţii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru. Măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale iar resursele materiale şi financiare şi chiar forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă.
Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen limitat, înlatură în mai mare măsură fenomenele birocratice din activitatea locală. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc şi-i determină să caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă. Între cele două laturi (centralizare – descentralizare) există şi regimuri juridice intermediare ale administraţiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puţin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativă şi tutela administrativă. Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare şi descentralizare administrativă. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul local, ci sunt numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului său ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze actelor superiorului său. În cazul desconcentrarii, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhica a autorităţilor centrale.
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a administraţiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiţie) şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităţilor aministraţiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutela administrativă între organele centrale ale puterii executive – Guvern, ministere – şi
cele ce exercită această putere la nivel judeţean sau local – prefect şi serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutela administrativă este şi mai apropiat de cel de descentralizare. În acest regim, titularii autorităţii locale nu sunt numiţi de centru, ci desemnaţi de însăşi autoritatea locala. Ei au competenţa să rezolve problemele locale, emiţând ei înşişi acte administrative, însă numai după ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea centrală prevazută de lege.
Tutela administrativă constă în dreptul autorităţilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Când numărul actelor administrative supuse regimului de tutelă se menţine în limite minime, rezumându-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lăsându-se autorităţilor locale rezolvarea problemelor economice şi sociale care le privesc, regimul de tutelă se apropie mult de cel al descentralizării. Controlul de tutelă este necesar din mai multe puncte de vedere: în primul rând, pentru ca autorităţile descentralizate girează servicii publice, care trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu, iar statul este direct interesat pentru buna funcţionare a acestor servicii publice. În cazul descentralizarii, autorităţile centrale sunt obligate să vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale să fie satisfăcute în detrimentul intereselor generale.
Problematica regimului juridic al instituţiilor (centralizare – descentralizare) în administraţia publică din România este legată de modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale şi a raporturilor dintre acestea. În administraţia publică a unui stat nu se poate vorbi de existenţă unui singur regim administrativ, centralizator sau descentralizator, ci de coexistenţa acestora, predominând unul sau altul în diverse etape de organizare şi funcţionare a statului. În ceea ce priveşte regimul de centralizare administrativă în România, acesta este dat de organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice centrale – Guvern, ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei centrale – şi a serviciilor descentralizate ale acestora, inclusiv instituţia prefectului. Atât la nivel central cât şi local, există autorităţi organizate pe principiul subordonării ierarhice care realizează puterea executivă. Guvernului i se subordonează direct ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale şi prefectul, iar ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale li se subordonează serviciile lor descentralizate în unităţile administrativ – teritoriale.
În acest sens Constituţia României prevede că ,,Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” – art. 101 (1) - ,,Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor” – art. 115 - ,,Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ teritoriale” – art. 122 (1) şi (2). Din dispoziţiile constituţionale rezultă regimul de centralizare administrativă din România, dar numai în segmentul care se referă la realizarea puterii executive a statului, nicidecum în administraţia publică, în totalitatea ei.
Dacă regimul de centralizare administrativă se caracterizează pe plan organizatoric şi funcţional prin existenţa unui sistem de organe bine structurat, aflat în dependenţă unul de altul, de jos în sus, şi subordonate din treaptă în treaptă până la organul de vârf – Guvernul, actualul regim de centralizare administrativă în România prezintă unele trăsături specifice. La nivel de vârf nu se află numai o singură autoritate – Guvernul, ci, alături de acesta, este şi Preşedintele României, care potrivit Constituţiei exercită în afara unor atribuţii din sfera puterii legislative şi atribuţii specifice puterii executive.
Tot la nivel central sunt organizate şi alte autorităţi în sfera puterii executive numite organe autonome, cum este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Serviciului Român de Informaţii, Curţii de Conturi, organizate în probleme care privesc apărarea ţării, siguranţa naţională, administrarea resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Controlul asupra activităţii acestor organe nu mai are caracterul unui control administrativ ierarhic deoarece ele prezintă rapoarte în faţa Parlamentului, care şi desemnează pe membrii acestora. Constituţia României prevede că ,,Administraţia publică în unitaţile administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice” – art. 119 – iar ,,Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locala în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe.” – art. 120 (1) si (2). ,,Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii” – art 121.
Din prevederile constituţionale rezultă elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează şi în prezent administraţia publică din România. Rezolvarea problemelor locale care interesează comuna, oraşul sau judeţul este dată în competenţa autorităţilor şi funcţionarilor publici aleşi de corpul electoral. Aceste autoritaţi locale au o competenţă materială generală, dreptul şi obligaţia de a rezolva toate problemele care interesează unitatea administrativ-teritorială respectivă. Persoanele care alcătuiesc aceste autorităţi (consilierii locali, consilierii judeţeni, primarii) sunt aleşi de către locuitorii localităţii sau judeţului respectiv. În privinţa raporturilor acestor autorităţi cu autorităţile centrale, precum şi a raporturilor dintre ele este de subliniat faptul că însăşi Constituţia prevede că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul ,,autonomiei locale”, deci pe inexistenţa unei subordonări a acestor autorităţi faţă de autorităţile locale. În ceea ce priveşte un element specific descentralizării administrative şi anume imposibilitatea autorităţii centrale de a anula actele autorităţilor locale descentralizate şi acesta este prevăzut în actuala legislaţie a României.
Nici o autoritate a administraţiei publice centrale – Guvern, ministere – nu are competenţa să emită, să modifice sau să suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeţean sau de primar. În acest sens, Constituţia prevede că ,, Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.” – art. 122 (4). Desconcentrarea administrativă este situată între centralizare şi descentralizare.
Descentralizarea poate fi apreciată ca fiind mai îngrădită dacă ţinem cont că, de la controlul exercitat de prefect sunt exceptate numai actele de gestiune curentă. La acceaşi concluzie duce şi dreptul recunoscut prefectului de a propune Guvernului dizolvarea unui consiliu local sau judeţean, demiterea sau suspendarea din funcţie a unui consilier sau primar, chiar dacă hotarârea în cauză este luată de Guvern. În privinţa celui de-al treilea element care reflectă gradul de descentralizare administrativă – numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor descentralizate – potrivit dispoziţiilor cuprinse în Legea administraţiei publice locale, care stabilesc atribuţiile consiliilor locale, ale primarilor şi ale consiliilor judeţene, aceste autorităţi au competenţa de a rezolva toate problemele de interes local sau judeţean, în condiţiile stabilite prin prevederile legale. Aceasta competenţă exprimă un grad mare de descentralizare administrativă.